اساسنامه ديوان كيفري بين المللي، اساسنامه رم، معاهده، اسناد، حقوق بشر
نویسنده : محمد ابراهيمي
وقوع جنایات جنگی گسترده و نقض فاحش حقوق بشر و جرایم ضد بشریت که به طور جدی صلح و امنیت بین‌المللی را مورد تهدید قرار داده بود و از طرفی مصون ماندن عاملان این جنایت‌ها از تعقیب و مجازات به جهت نقص یا عدم کفایت سیستم قضایی داخلی، جامعه‌ی بین‌المللی را بر آن داشت تا مراجع و محاکم قضایی بین‌المللی را جهت تعقیب کیفری جنایات جنگی شکل دهند. اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی که از آن به اختصار با عنوان اساسنامه رم یاد می‌شود یکی از مهمترین معاهداتی است که جهت تأسیس یکی از همین مراجع قضایی بین‌المللی یعنی دیوان کیفری بین‌المللی[1] تدوین و به تصویب رسیده است.
اهمیت تصویب این سند به اندازه‌ای است که فعالان حقوق بشر در سراسر جهان از زمان تصویب اساسنامه رم در سال 1988 میلادی، هر ساله سالروز تصویب سند مؤسس دیوان کیفری بین‌المللی را به عنوان «روز عدالت بین‌المللی» و یکی از مناسبت‌های ویژه گرامی می‌دارند. تصویب این سند نقطه عطفی در تحولات بین‌المللی در حوزه‌ی عدالت کیفری بین‌المللی و مسئولیت کیفری فردی و تعقیب کیفری نقض حقوق بشر به شمار می‌آید.
1. فرآیند تدوین و تصویب اساسنامه رم
تقریباً از همان ابتدای شکل گیری نظام نوین جهانی حول منشور سازمان متحد، عزم بسیاری از کشورها و سازمانهای بین‌المللی بر ایجاد مرکز مستقل کیفری بین‌المللی جهت مبارزه با جرایم بین‌المللی و مجازات عاملان آنها تعلق گرفت و با وجود تشکیل دادگاه کیفری بین‌المللی نظیر دادگاه نظامی بین‌المللی نورنبرگ مطابق موافقت‌نامه 8 اوت 1945 فی ما بین متفقین جهت محاکمه سران نازی[2] و محاکم ویژه‌ی کیفری بین‌المللی نظیر دادگاه کیفری بین‌المللی یوگسلاوی سابق طبق قطعنامه 827 شورای امنیت سازمان ملل متحد و دیوان کیفری رواندا در پرتو قطعنامه 915 شورای امنیت، جهت رسیدگی به جرایم عاملان جنایات جنگی یوگسلاوی سابق و روندا[3]، کماکان، ضرورت و کمبود تأسیس یک دیوان کیفری بین‌المللی غیر موردی، دایمی که دارای ضمانت اجرای کافی بوده و از حمایت‌های همه جانبه و گسترده‌ی اعضای سازمان ملل برخوردار باشد، احساس می‌شد.
به این جهت، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، در 9 دسامبر 1948 از کمیسیون حقوقبین‌الملل خواست تا پیش‌نویس اساسنامه یک دیوان کیفری را تهیه نماید. در ابتدا روش انتخابی این بود که کمیسیون مزبور، اساسنامه‌ای را تهیه و مطالعاتی را برای دستیابی به مجموعه‌ای از قواعد برای سرکوب جنایات بر ضد صلح و امنیت بشری انجام دهد که متعاقب آن کمیسیون و کمیته‌های مسئول مجمع عمومی سازمان ملل متحد به طور موازی به ترتیب کار تهیه مجموعه‌ای قواعد و اساسنامه دیوان را آغاز کردند. با وجود مشکلات سیاسی گوناگون و به ویژه تنش‌های دوره‌ی جنگ سرد، اولین پیش‌نویسی در 1954 و متن بازنگری شده‌ی آن در 1991 ارائه شد.
مشخص بود که تهیه یک مجموعه قواعد، لزوماً به ایجاد محکمه‌ای بین‌المللی منجر نمی‌شود تا آنکه حوادث 1989 امکان گشایش گره مذاکرات را فراهم نمود و مجمع عمومی سازمان ملل به طوری پی‌گیری تأسیس دادگاه کیفری بین‌المللی را دنبال کرد و در سال 1994 پیش‌نویس اساسنامه دیوان بین‌المللی کیفری به تصویب رسید.
سرانجام در دسامبر 1995 مجمع عمومی تصمیم بر تشکیل کمیته مقدماتی برای تأسیس دیوان بین‌المللی گرفت که دوبار در سال 1996 در نیویورک جهت تدوین اساسنامه موقتی تشکیل جلسه دادند و در جولای 1998 نمایندگان کشورها در رم ایتالیا اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی را به تصویب رساندند که این معاهده در سال 2002 لازم الاجرا گردید و دیوان نیز در سال 2003 تأسیس شد.[4]
تصویب متن اساسنامه با 120 رأی موافق در برابر 7 رأی مخالف بحرین، چین، ایالات متحده، هند، اسرائیل، قطر، ویتنام و 20 رأی ممتنع صورت پذیرفت.[5]
تدوین و تصویب اساسنامه رم کار دشواری بود زیرا برخی از دولت‌ها نظیر ایالات متحده آمریکا نه تنها با پس گرفتن امضای اساسنامه رم که کلینتون در آخرین روزهای دوره ریاست جمهورش‌اش امضاء کرده بود با آن مخالفت نمود[6] بلکه تلاش نمودند تا با اعمال فشار بر دولت‌های ثالث، آنها را وادار به امضای توافق نامه‌هایی با دولت آمریکا بنمایند تا اتباع این کشور را به دیوان تسلیم نکنند.[7]
جهت لازم الاجرا شدن و اعتبار قانونی یافتن اساسنامه رم مطابق ماده 126 اساسنامه، تأیید شصت کشور لازم دانسته شده و این رقم در مقایسه با اسناد مهمی چون میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1966) که جهت لازم الإجرا شدن عضویت 35 کشور را شرط نمودند، رقم بالایی است اما با این حال اساسنامه در اول ژوئیه 2002 اعتبار قانونی یافت یعنی حدود چهارسال بعد از تصویب آن در حالی که در دو سند اخیر الذکر (میثاقین) این فرآیند ده سال طول کشید.
2. مشخصات و ماهیت اساسنامه رم
اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی با نام رسمی اساسنامه رم درباره دیوان کیفری بین‌المللی از یک مقدمه و 13 فصل تشکیل شده که در قالب 128 ماده تنظیم شده است. اساسنامه با یک سند نهایی که به تاریخچه اقدامات مجمع عمومی سازمان ملل در مورد تأسیس دیوان پرداخته همراه می‌باشد. همچنین اساسنامه به همراه قطعنامه‌ای مصوب کنفرانس رم، اسامی دولت‌ها و سازمانهای غیر دولتی شرکت کننده در کنفرانس است. اساسنامه سند رسمی سازمان ملل متحد محسوب می‌شود و از این جهت به تمام زبان‌های رسمی سازمان ملل (انگلیسی – فرانسه – عربی – چینی – اسپانیولی- روسی) تنظیم شده که همگی از سندیت و ارزش یکسان برخوردارند.
اساسنامه معاهده‌ای چند جانبه و بین‌المللی است که دارای ماهیتی الزام آور بوده و رعایت مفاد آن بر اعضا الزامی است. تاکنون 139 کشور اساسنامه مزبور را امضا نمودند که از این میان 114 کشور آن را تأیید و تصویب کرده‌اند.[8]
3. نگاهی اجمالی به محتوا و مهمترین مسایل اساسنامه رم
اساسنامه متضمن موضوعات و مسایل متنوع و مهمی است که هر کدام از آنها در پی مباحثات فراوان و طولانی تنظیم شده‌اند. مقرراتی در خصوص تأسیس دیوان (فصل 1 مواد1 تا 4)، صلاحیت و قوانین قابل اجرا (فصل دوم مواد 5 تا 21)، اصول عمومی حقوق کیفری (فصل سوم مواد 22 تا 33)، ساختار و تشکیلات دیوان (فصل چهارم مواد 34 تا 52)، تحقیق و تعقیب متهمین (فصل پنجم مواد 53 تا 61)، جریان محاکمه (فصل ششم مواد 62 تا 76)، مجازات‌ها (فصل هفتم مواد 77 تا 80)، تجدیدنظر و اعاده دادرسی (فصل هشتم مواد 81 تا 85)، همکاری‌های قضایی و مشارکت بین‌المللی با دیوان (فصل نهم مواد 86 تا 102)، اجرای احکام دیوان (فصل دهم مواد 103 تا 111)، مجمع عمومی دولت‌های عضو (فصل یازدهم ماده 112)، بودجه دیوان (فصل دوازدهم مواد 113 تا 118) و شروط نهایی (فصل سیزدهم مواد 119 تا 128) عمده‌ی مقررات مربوط به اساسنامه را تشکیل می‌دهد. اما در این میان برخی از مسایل و موضوعات مربوط به اساسنامه از اهمیت و جایگاه ویژه‌ای برخوردارند که به عنوان نمونه به طور اجمالی آنها را مورد اشاره قرار می‌دهم؛
مسائل مربوط به صلاحیت دیوان
مسایل مربوط به صلاحیت دیوان که در اساسنامه مطرح شده به طور عمده شامل چهار قسمت می‌شود؛
الف) صلاحیت تکمیلی دیوان نسبت به محاکم ملی؛ در مقدمه و ماده 1 اساسنامه تصریح شده که دیوان کیفری بین‌المللی مکمل محاکم کیفری ملی است و بنابراین اساسنامه رم صلاحیت رسیدگی به جرایمی را که مطابق قوانین داخلی کشورها به محاکم ملی اعطا شده، نفی نمی‌نماید بلکه دیوان تکمیل کننده صلاحیت محاکم ملی است ودر ماده 17 اساسنامه مواردی آمده که در آنها دیوان مکلف شده موضوعی که به آن ارجاع شده را غیر قابل پذیرش اعلام نماید.
ب) جرایم تحت صلاحیت دیوان؛ طبق بند 1 ماده 5 اساسنامه جرایم نسل کشی (The crime of Genocide) ، جرایم علیه بشریت (Crimes Against Humanity)
، جرایم جنگی (war Crimes) و جرایم تجاوز (The Crime of Aggression) تحت صلاحیت دیوان قرار دارند.
ج) رضایت دولت‌ها در اعمال صلاحیت دیوان؛ به موجب اصل اثر نسبی معاهدات، معاهده تنها نسبت به کشورهای عضو لازم الاجراست و دولت‌های غیر عضو علی الاصول تعهدی نسبت به اجرای مفاد آن ندارند. بنابراین اگر دولتی عضویت اساسنامه را داشته باشد، دیوان صلاحیت رسیدگی به امور مرجوعه (مطابق ماده 13) را دارد و در صورت عدم عضویت، دیوان نیز نمی‌تواند اعمال صلاحیت کند، با توجه به این تفکیک در خصوص اعمال صلاحیت دیوان ضروری است در جایی که ارجاع کننده وضعیت دیوان یا دادستان باشد، این که یکی از دولت‌ها (دولتی که جرم در قلمروش واقع شده یا دولت متبوع متهم) عضو اساسنامه باشد و صلاحیت دیوان را پذیرفته باشد کفایت می‌نماید اما در صورتی که ارجاع کننده وضعیت شورای امنیت به موجب فصل7منشور باشد مستفاد از ماده 12 آن است که رضایت هیچ دولتی شرط اعمال صلاحیت دیوان نیست.
د) صلاحیت دیوان نسبت به مقامات کشورها (اشخاص حقیقی)؛ بر اساس ماده 25 اساسنامه دیوان تنها صلاحیت رسیدگی به جرایم اشخاص حقیقی را دارد و ماده 27 اساسنامه مقرر نموده که سمت‌های رسمی افراد و به طور مشخص عناوینی چون رئیس دولت، عضو دولت، عضو مجلس، نماینده دولت رافع مسئولیت کیفری نیست و مصونیت‌های داخلی مقامات رسمی موجب نمی‌شود که دیوان نتواند صلاحیتش را نسبت به آن اشخاص اعمال نماید.
ارتباط دیوان با شورای امنیت
شورای امنیت به جهت اختیاراتی که در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی داراست اقدام به تأسیس دو دادگاه کیفری بین‌المللی یوگسلاوی سابق و روندا نموده و از طرفی در جایی که دیوان بخواهد به جرایم مهم بین‌المللی و به ویژه جرم تجاوز بپردازد مقررات مربوط به منشور سازمان ملل در خصوص اختیارات شورای امنیت ممکن است نادیده گرفته شود و از این روی نحوه ارتباط و تعامل این دو نهاد امر مهمی بوده که در اساسنامه مورد لحاظ قرار گرفته و در دو نقطه به این شوری نقش ممتازی اعطا شده است. اول آنکه مطابق ماده 12 اساسنامه به شورای امنیت حق ارجاع موضوعات حتی بدون رضایت دولت‌ها داده شده و دوم آنکه حق وتوی موقت دوازده ماهه در اعمال صلاحیت دیوان نیز به این شوری اعطا گردیده است.
تشکیلات دیوان
فصل چهارم اساسنامه مقررات مربوط به تشکیلات دیوان را مقرر نموده که دارای دادسرایی است که دادستان ریاست آن را بر عهده دارد و مطابق ماده 36 اساسنامه، دیوانی متشکل از 18 قاضی دارد که علاوه بر هیئت رئیسه، بخش مقدماتی، شعبه بدوی و شعبه تجدیدنظر را اداره خواهد کرد. شرایط تصدی منصب قضایی در بند 3 ماده 36 اساسنامه مقرر گردیده است.[9]
همکاری‌های بین‌المللی با دیوان
بر اساس مواد مندرج در فصل نهم اساسنامه، همکاری دولت‌های عضو با دیوان امری ضروری بوده و مطابق بند 5 ماده 87، حتی دولت‌های غیر عضو در شرایطی که توافق نامه ویژه‌ای با دیوان امضاء نمایند متعهد به همکاری با دیوان خواهند شد. مهمترین تعهدات دولت‌های عضو، استرداد اشخاصی است که تحت تعقیب دیوانند و در قلمرو دولت‌های عضو به‌سر می‌برند، استرداد متهمین در صورتی که دیوان موضوع را قابل رسیدگی تشخیص دهد الزامی بوده و محاکم دولت‌های عضو نمی‌توانند شکایت احتمالی شخصی مورد درخواست را که مدعی شده به پرونده‌اش قبلاً رسیدگی شده، بپذیرند. (بند 2 ماده 89) علاوه بر همکاری در خصوص استرداد، دولت‌های عضو موظف به همکاری در خصوص انجام تحقیقات یا تعقیب به درخواست دیوان در قلمرو خود هستند (ماده 93).
هزینه‌های دیوان (بودجه)
مطابق ماده 114 اساسنامه هزینه‌های دیوان و مجمع دولت‌های عضو از صندوق دیوان پرداخت می‌شود که بر اساس ماده 115 منابع تأمین کننده صندوق دیوان نیز، سهم‌های مقرر دولت‌های عضو، وجوه اعطایی سازمان ملل متحد با تصویب مجمع دولت‌های عضو (به ویژه در مورد هزینه‌هایی که ناشی از ارجاع شورای امنیت است)، کمک‌های داوطلبانه حکومت‌ها، سازمانهای بین‌المللی، افراد، بنگاه‌ها (در شرایط خاص) و ... می‌باشند.
4. ارزیابی اساسنامه رم
از لحاظ حقوق بین‌الملل، تصویب اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی دستاوردی بسیار مهم و منحصر به فرد، بلکه مهمترین پیشرفت سازمان ملل پس از تصویب منشور ملل متحد (1945) به نظر می‌آید. تأسیس دیوان کیفری بین‌المللی بر اساس این سند نیز مهمترین رویداد حقوقی بعد از پایان جنگ سرد بوده و نماد دوره‌ای است که دولت‌ها از مفهوم کلاسیک حاکمیت فاصله می‌گیرند. همچنین اساسنامه سهمی موثر در توسعه وتحکیم حقوق بین‌الملل بشر دوستانه دارد. زیرا با ارائه تعریفی مشروح از جنایات جنگی و ضمن تدوین و گردآوری عناوین متعدد این جنایات که در اسناد مختلف پراکنده بودند، از لحاظ ماهوی قواعد این بخش از حقوق بین‌الملل بشر دوستانه را توسعه و تکامل داد.[10]
از آنجایی که قدم اول جهت تأمین احترام به انسان و شرافت انسانی او به ویژه در مخاصمات مسلحانه داخلی، شناسایی و تصدیق جهانی قواعدی حقوقی در این خصوص است، اساسنامه رم را از آن جهت که در تأمین و تحقق چنین هدفی با تدارک سیستمی کیفری بین‌المللی برای مبارزه و مجازات ناقضان چنین حقوقی گام برداشته، بی‌تردید می‌توان اقدامی بسیار اساسی تلقی نمود.[11] اساسنامه از آن جهت که تبلوری از حقوق عرفی به حساب می‌آید که جرم انگاری تخلفات مندرج در آن در قالب معاهده‌ای بین‌المللی و بر اساس اراده دولت‌ها تدوین یافته نیز حائز اهمیت است.
اساسنامه سندی مبتکر و نوآور بوده که برخی مقرراتش جنبه‌ی «توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل» را دارد، این نوآوری در تعریف جنایات جنگی (ماده 8) مشهود بوده که این اصطلاح را به مفصل‌ترین شکل تبیین و مصادیق آن را تعیین می‌نماید. اساسنامه مزبور برای نخستین بار تعریفی نظام یافته از تخلفات عمده از حقوق قابل اجرا در مخاصمات داخلی ارائه می‌دهد.[12]
همچنین اساسنامه دیوان کیفری بین‌الملل با نوآوری در زمینه جرم انگاری، نقض برخی از مقررات حقوق بشر دوستانه را زیر عنوان جنایت جنگی داخل کرده که در پروتکل دوم الحاقی به کنوانسیون‌های چهارگانه ژنو (1977) وجود ندارند نظیر تخریب و ضبط اموال طرف مقابل که بر اساس ضرورت‌های حتمی نظامی نباشد، حاملگی اجباری و ... .
با این حال اساسنامه رم، دچار محدودیت‌هایی در جرم انگاری شده که قابل انتقاد است زیرا با اتخاذ موضعی احتیاط آمیز نسبت به تقسیم بندی سنتی مخاصمات مسلحانه بین‌المللی و داخلی فهرستی جداگانه برای هر یک مقرر نموده که فهرست مربوط به مخاصمات داخلی بسیار کوتاهتر است. در نتیجه همین تفاوت و در حالی که رویه معاصر به اعمال رژیم موارد نقض عمده کنوانسیون ژنو در مخاصمات داخلی متمایل شده، اساسنامه از گسترش آن به این مخاصمات خودداری کرده است.[13]
اما با تدوین ماده 123 اساسنامه که امکان بازنگری آن را پس از هفت سال از تاریخ لازم الاجرایی تدارک دیده، راه ارتقای اساسنامه مسدود نشده است.
مورد دیگری که درباره اساسنامه رم قابل توجه است این که اساسنامه، دیوان کیفری بین‌المللی را دارای صلاحیت تکمیلی نسبت به دولت‌ها می‌داند در حالی‌کهاساسنامه‌های دادگاه‌های ویژه‌ای چون اساسنامه دادگاه یوگسلاوی سابق و روندا، از اصل برتری صلاحیت این محاکم بر دادگاه‌های داخلی حمایت نموده‌اند.
5. جمهوری اسلامی ایران و اساسنامه رم
هیأت نمایندگی جمهوری اسلامی ایران در کنفرانس رم شرکت داشت و تلاش نمود تا با شرکت در گفتگوهای کمیته‌های گوناگون و هماهنگی با سایر کشورهای اسلامی و عضو جنبش غیر متعهدها استراتژی‌های خود را در محورهایی از جمله حمایت از استقلال دیوان نسبت به شورای امنیت سازمان ملل متحد (به ویژه در رسیدگی به جرم تجاوز)، نفی مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی (که نهایتاً منجر به تصویب ماده 25 اساسنامه مبنی بر نفی مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی شد)، عدم تأثیر مجازات‌های مندرج در اساسنامه بر قوانین ملی و حمایت از درج مجازات اعدام در اساسنامه (گرچه مجازات اعدام در اساسنامه قید نشد اما تصریح شد که این معنی تأثیری بر قوانینی داخلی کشورها ندارد)، حمایت از جرم انگاری جرایم علیه بشریت نظیر قتل، به بردگی گرفتن افراد، تبعید و کوچ اجباری یک جمعیت، حاملگی اجباری، تجاوز جنسی و .... ، پی گیری نمود.[14]
از آنجایی که تفسیر موسع برخی از اصطلاحات مذکور در ماده 7 اساسنامه از جمله حاملگی اجباری نگرانی‌هایی را به دنبال داشت و گروهی بر این باور بودند که چنین اصطلاحی شامل قوانین ممنوعیت سقط جنین نیز می‌شود از این روی جمهوری اسلامی ایران به همراه واتیکان و برخی از کشورهای دیگر با چنین تفاسیری مخالفت نموده و بنابر اصرار آنها در ذیل این اصطلاح این عبارت آورده شد که این تعریف به هیچ وجه نباید به گونه‌ای تفسیر شود که بر قانون ملی مربوط به حاملگی تأثیر بگذارد و ... .[15]
با وجود تمامی این تلاش‌ها تا کنون دولت ایران اساسنامه مزبور را تصویب نکرده است. عمده دلایل و نگرانی‌های ایران از عدم تصویب اساسنامه مزبور را می‌توان مربوط به دغدغه‌های سیاسی و نگرانی از تعرض به استقلال و سوءاستفاده ابزاری از دیوان کیفری بین‌المللی توسط قدرت‌های بزرگ علیه جمهوری اسلامی، ارتکاب محظورات شرعی از جمله مغایرت با قاعده نفی سبیل (پذیرش قضاوت غیر مسلمان درباره مسلمان)، مداخله بیگانگان در امور داخلی (در صورت وقوع درگیری‌های داخلی)، پرداخت هزینه‌های دیوان و مشکلات اقتصادی و مالی ... دانست. [16] اما به نظر نمی‌رسد که اتخاذ استراتژی عدم تصویب سند مزبور در شرایط کنونی به جهت چنین ملاحظاتی صحیح باشد به ویژه آنکه دولتی نظیر آمریکا نیز به طور جدی تلاش نموده تا از شکل‌گیری چنین نهادی در سطح بین‌المللی جلوگیری نماید و سوءاستفاده‌ی قدرت‌های بزرگ حتی با عدم پذیرش این سند از جانب ایران می‌تواند محقق گردد.