بافزايش كارآمدی، تثبيت مشروعيت حكومت است
محسن مطلق*
روزنامه جوان
مشروعيت و كارآمدي، دو اصطلاح رايج در مسئله «حكومتداري» هستند كه نسبت اين دو، طبق نظريات مختلف به شيوه‌هاي متفاوتي بيان شده است. برخي كارآمدي حكومت را اساس مشروعيت می‌دانند، برخي ديگر از نظريات بر تأثير كارآمدي بر مشروعيت تكيه دارند و گروهي ديگر كارآمدي را قابل تعارض با مشروعيت مي‌انگارند. در يادداشت پيش رو، تلاش شده با تبيين اجمالي اين دو مفهوم، نسبت آنها در نظريات مختلف مورد بررسي قرار گيرد.
مفهوم مشروعيت و ابعاد آن
مشروعيت در اصطلاح علوم سياسي مي‌كوشد «حقانيت و برحق بودن» يك نظام را تعريف نمايد. طبق تعريف ديگر، مشروعيت در واقع «توجيه عقلاني اعمال سلطه و اطاعت» از يك نظام است. گرچه در ابتداي وضع اين مفهوم كه مقارن با تعريف نظريه قراردادهاي اجتماعي و نقش‌آفريني دولت‌ها طبق آن بود، معيار مشروعيت عمدتاً صيانت از «آزادي»، «امنيت» و «حق مالكيت» شناخته مي‌شد، اما رفته رفته، تعاريف مختلفي از اين مفهوم در نظريات گوناگون و بسته به نوع حكومت‌ها و ايدئولوژي حاكم برآنها شكل گرفت. در حال حاضر مكاتب گوناگون براي فهم تعريف مشروعيت، در نظام‌هاي سياسي گوناگون، به درك چارچوب فلسفي و بينشي خاص حاكم بر آنها نيازمند هستند. در ايدئولوژي اسلامي، مفهوم مشروعيت حكومت بسيار مورد بحث قرار گرفته است و در نگاه حاكم بر نظام در حال حاضر (منبعث از ديدگاه‌هاي بنيانگذار انقلاب و رهبر معظم انقلاب اسلامي) مي‌توان مشروعيت را در چند بعد تعريف نمود.
الف) حقانيت حكومت: حقانيت در تفكر اسلامي، مبناي اصلي و كليدي مشروعيت شناخته مي‌شود. حقانيت حكومت با پاسخ به اين سؤال كه «چه كسي حق حكومت دارد» مشخص مي‌شود. در نظام ارزشي اسلامي، دين اسلام منبع نهايي و تنها مرجع معتبر حقانيت‌بخشي تعريف مي‌شود. در واقع حاكميت، حقي الهي است كه هرگونه تفويض آن به بشر در انحصار خداوند است. حسب برداشت ديني نيز اين حق پس از پيامبر به معصومين و از ناحيه آنان به فقيه داراي «تقوا و عدالت» واگذار گرديده است.
ب) مقبوليت حكومت: يكي ديگر از منابع مشروعيت در اين نگاه، مقبوليت حكومت است. هرچند مقبوليت در «حق حكومت» تأثيري نداشته و مقبوليت يا عدم مقبوليت، نافي «برحق بودن» يك حكومت نيست، اما مقبوليت، تضمين‌كننده مشروعيت نظام است. رهبر معظم انقلاب در همين خصوص تصريح مي‌نمايند: «مردم در اسلام يك ركن مشروعيتند، نه همه پايه مشروعيت. نظام اسلامي در اسلام علاوه بر رأي و خواست مردم، پايه ديگري دارد كه «تقوا و عدالت» حاكم است... اما همين تقوا و عدالت هم بدون مقبوليت مردم كارايي ندارد، لذا اسلام براي رأي مردم اهميت زيادي قائل است.»
پ) قانونيت حكومت: يكي ديگر از ابعاد مشروعيت حكومت، پايبندي آن به قوانين رسمي و اعمال قدرت مبتني بر آن است. به عبارتي قدرت تا جايي مشروعيت دارد كه در چارچوب هنجارهاي وضع شده به اعمال نفوذ و اقتدار بپردازد. البته در نظام ديني، همين قوانين نيز بايد منبعث از اصول وضع شده شريعت و ضوابط اسلامي باشند.
ت) كارآمدي حكومت: كارآمدي حكومت در گرو تأمين نيازها و اهداف جامعه است. هر حكومت به هر حال مبتني بر سلسله‌اي از نيازهاي اجتماعي، اقتصادي و سياسي و با شعارهايي مورد وفاق كه مشخص‌كننده اهداف تشكيل آن بوده‌اند، شكل گرفته است. حال اگر دولت برخاسته از آن حكومت، بتواند به اين شعارها و اهداف جامه عمل بپوشاند، مشروعيت آن نظام را تضمين نموده است. رهبر معظم انقلاب در همين زمينه مي‌فرمايند: «مشروعيت همه ما بسته به كارايي در انجام وظيفه است. بنده روي اين اصرار و تكيه دارم كه بر روي كارايي و كارآمدي مسئولان طبق همان ضوابطي كه قوانين ما متخذ از شرع و قانون اساسي است، بايستي تكيه شود. هرجا كارآمدي نباشد، مشروعيت از بين مي‌رود.» با توجه به اين نقل مهم، بررسي مسئله كارآمدي و ارائه تعريف دقيق‌تر از آن به شناخت نسبت اين مفهوم با مشروعيت مي‌تواند كمك كند.
مشروعيت داراي معيارهاي نسبي است و معياري جهاني براي آن نمي‌توان ارائه نمود. مكاتب مختلف در خصوص مشروعيت و مباني آن نظرات متفاوتي ارائه نموده‌اند. مكاتب عمدتاً سكولار، «اقبال عمومي» و «اختيار قانوني» را مهم‌ترين شاخص‌ها در مشروعيت برمي‌شمرند.
مفهوم كارآمدی و ابعاد آن
مفهوم كارآمدي از جمله واژگاني است كه از مديريت به علوم سياسي انتقال يافته است. در علم مديريت، كارآمدي زماني تحقق مي‌يابد كه اهداف مقرر شده، به خوبي محقق شوند. در همين راستا در علوم سياسي نيز يك نظام زماني كارآمد تلقي مي‌شود كه عملكرد آن در راستاي رسيدن به اهداف تعيين شده و عبور از موانع تحقق اهداف، مطلوب باشد. البته نظريات متفاوتي پيرامون مفهوم كارآمدي يك دولت (يا حكومت) ارائه شده است، اما نقطه محوري تعاريف، ميزان انطباق و التزام به شاخص‌ها و محورهايي است كه اهداف آن نظام يا دولت را محقق سازد. اين تعريف از كارآمدي «نظريه توفيق» نيز اطلاق مي‌گردد.
عبدالحميد ابوالحمد در كتاب مباني سياست، كارايي نظام را اينگونه تعريف مي‌كند: «كارايي انجام اقداماتي است كه از آن راه بيشترين بازده و بهره را با كمترين كوشش، رنج و خشونت بتوان به دست آورد. نظام سياسي وقتي كارايي دارد كه بتواند وظيفه‌هايي را كه بيشتر حكومت‌شوندگان از آن انتظار دارند، انجام دهد و وظيفه اصلي يك نظام سياسي پشتيباني همه جانبه از زندگي فردي، سياسي، اجتماعي، مادي و معنوي همه شهروندان به ويژه پاسداري از امنيت و آسايش آنان در اجتماع است.»
ريشه مفهوم «كارآمدي» را مي‌توان در «عامل بودن» تعريف كرد. هر فرد، گروه يا ساختاري به ميزان عامل بودن خود، داراي درجه‌اي از كارآمدي است. همانگونه كه يك فرد داراي آزادي، عامل است و افعال اختياري از وي ساطع مي‌گردد و هر حزب يا گروه سياسي عامل نيز مي‌تواند كارآمد يا ناكارآمد باشد، حكومت نيز با توجه به اينكه كامل‌ترين نوع نظم اجتماعي بوده و بيشترين ميزان عامليت را داراست، اصلي‌ترين نقش آفريني را در خصوص «كارآمدي» اجتماعي مي‌تواند ايفا نمايد.
كارآمدي در واقع مي‌تواند بيان كننده توان و قابليت اداره شايسته كشور توسط مديران و كارگزاران آن باشد. اگر با اين معناي عام به مسئله كارآمدي نگاه كنيم، ابتدا بايد تعيين شود اهدافي كه كارآمدي در نيل به آنها تعريف شده است، براي يك دولت كدامند؟ هدف دولت‌هاي مدرن كه پس از شكل‌گيري دولت- ملت‌ها سامان يافتند، عمدتاً مشترك و معطوف به مسائلي نظير «رفاه حداكثري عموم مردم»، «برقراري عدالت»، «آزادي»، «قانونمندي»، «مشاركت عمومي»، «گرايش به توسعه»، «شايسته‌سالاري» و نظير اينهاست. مجموعه اين اهداف را مي‌توان ذيل مفهوم «سعادت دنيوي» خلاصه كرد. در حالي كه اين اهداف در نظام اسلامي و حكومت ديني نيز مورد پذيرش است، لكن مفهوم تأمين سعادت در بعد اخروي نيز به اهداف حكومت افزوده مي‌شود. شاخص سنجش كارآمدي در نيل به سعادت اخروي را مي‌توان با توجه به ارتقاي باورها و ارزش‌هاي ديني و هنجارهاي اخلاقي معين كرد. بنابراين مي‌توان هدف دولت اسلامي را تأمين «سعادت دنيوي و اخروي» دانست.
حكومت ديني زماني كه همه شاخص‌هاي رفاه را تأمين كند، اما جهت‌گيري آن به سوي تأمين سعادت اخروي و ارتقاي دينمداري اعضاي جامعه نباشد، ناكارآمد است و از سوي ديگر، حتي اگر چنين حكومتي باورمندترين مردم را داشته باشد و شاخص پايبندي به اصول و ظواهر اسلامي سطح بالايي داشته باشد، اما هنوز اعضاي جامعه در فقر به سر ببرند و در تأمين و تحقق الگوي زيست سعادتمندانه دنيوي ناتوان باشند، نظام حاكم بر آن جامعه نمي‌تواند ادعاي كارآمدي داشته باشد. نظام كارآمد در تعريفی طبق بينش اسلامي، نظامي است كه متكي بر ارزش‌هاي ديني، توان مديريتي و استعدادهاي بالقوه نيروي انساني، توان فعليت بخشي به اين ظرفيت‌ها در عرصه‌هاي گوناگون را داشته باشد. به عبارتي كارآمدي را مي‌توان توانايي حل مشكل امنيت و معيشت يك جامعه دانست.
رهبر معظم انقلاب، مسئله كارآمدي را فلسفه وجودي تشكيل دولت اسلامي مي‌دانند و مي‌فرمايند: «فلسفه وجودي دولت در نظام اسلامي، تبديل حرف‌هاي خوب به اقدامات خوب و اعمال صالح است و براي تحقق اين مهم، بايد دولت را دولت «كار و عمل» قرار داد.»
كارآمدی و نزاع با مشروعيت!
در كنار نظرياتي كه به كارآمدي به عنوان يكي از اركان مشروعيت (يا همه آن) رسميت مي‌دهند، نظرياتي نيز وجود دارد كه معتقدند ميان «كارآمدي» و «مشروعيت» همواره كشمكش وجود دارد. كلاوس اوفه صاحب «رويكرد انتقادي نظريه دولت» از جمله افرادي است كه مي‌كوشد تا شاخص‌هاي كارآمدي در نظاماتي كه دولت‌ها انحصارورزي دارند را با مشروعيت (در معناي همتراز با مقبوليت) در تعارض بداند. به نظر وي، رشد اقتصادي و كاهش نرخ تورم دو شاخص مهم كارآمدي نظام‌هاي مدرن محسوب مي‌شوند در حالي كه در نظام‌هاي دولت محور و انحصاري به منظور افزايش رشد، كاهش تورم و ارتقاي بهره‌وري، بايد از به كارگيري نيروي انساني خارج از نياز جلوگيري شود. افزايش كاركنان دولتي به دليل افزايش هزينه‌هاي بالاسري، در تعارض با رشد اقتصادي بوده و جريان پرداخت حقوق مستخدمين دولت، خود نقدينگي به همراه دارد كه با افزايش تورم در ارتباط است، لذا به كارگيري نيرو (كه سبب افزايش مشروعيت و مقبوليت دولت از نگاه مردم مي‌گردد) در چنين ساختارهايي با كارآمدي نسبت عكس مي‌تواند داشته باشد، بنابراين در حالت مداخله حداكثري دولت در عرصه اقتصاد، مي‌توان به رابطه گاه متعارض ميان مشروعيت و كارآمدي نيز رسيد. از سوي ديگر، تمركز بخش اعظم اقتصاد در دست دولت، حتي اگر با كنترل شديد بر سودآوري همراه باشد، همچنان از نظر كارآمدي قابل مقايسه با فضاي رقابتي انحصارات گسترده و ساختارهاي سنتي در سازمان‌هاي دولتي، اغلب اجازه ارتقاي كارآمدي را نمي‌دهد و سيستم‌هاي دولتي مي‌كوشند هدف غالب خود را كسب رضايت و مقبوليت قرار دهند، گرچه به قيمت كاهش كارآمدي نظام حاكم تمام شود.
فرجام سخن
به رغم اينكه دو مفهوم «كارآمدي» و «مشروعيت» نزديكي زيادي با يكديگر دارند، اما نسبت اين دو در نظرات انديشمندان مختلف مكاتب علوم سياسي، از وجوه مختلفي مورد بررسي قرار گرفته است. به طور كلي نظريات نسبت كارآمدي و مشروعيت را مي‌توان در دو طبقه كلي دسته‌بندي كرد. دسته اول مربوط به گروهي از نظريات است كه مفهوم «مشروعيت» را با «مقبوليت» يكسان‌انگاري نموده و اقبال عمومي را تنها عامل مشروعيت سيستم سياسي تلقي مي‌كند. در ميان قائلان به هم‌معنايي مشروعيت و مقبوليت نيز دو انديشه گوناگون در خصوص نسبت مشروعيت و كارآمدي مطرح است. گروه نخست مفهوم كارايي را «موفقيت يك نظام در تأمين رضايتمندي عمومی» دانسته و بنا بر اين تعريف، كارايي را همان مقبوليت مي‌دانند، لذا از منظر اين گروه، تفاوت چنداني ميان مفهوم كارايي و مقبوليت وجود ندارد. ساختار، فاقد كارايي، فاقد مقبوليت و در نتيجه فاقد مشروعيت است. اما گروه ديگر از اين متفكران، بر اين باورند كه كارآمدي يك سيستم، الزاماً در گرو اقبال عمومي نيست.
از آنجا كه «كارآمدي» زماني محقق مي‌شود كه آن سيستم به حد بهينگي برسد تا اهدافي نظير (رشد و مهار تورم) در اقتصاد محقق شود، ممكن است مسئله بهره‌وري مستلزم اعمالي نظير تعديل نيروي انساني از ساختار دولتي، افزايش هزينه‌هاي مالياتي و... باشد كه طبيعتاً همراه با اقبال عمومي نخواهد بود، بنابراين مي‌توان كارآمدي را مفهومي دانست كه حتي در مواردي در «تعارض» با مفهوم مشروعيت قرار مي‌گيرد.
اما دسته دوم از نظريات كه عمدتاً موضوع مشروعيت را در قالب ايدئولوژيك دنبال مي‌كنند، اين واژه را متفاوت با «مقبوليت» تفسير مي‌نمايند. نظريه‌پردازان اين دسته نيز در دو گروه قابل تقسيم‌بندي هستند. گروه نخست با تأكيد بر منشأ الهي مشروعيت، كاملاً قائل به تفكيك ميان مقبوليت نظام و مشروعيت آن هستند. از اين منظر يك سيستم، مشروعيت خود را از ناحيه‌اي غير از مردم كسب مي‌كند و ميزان تحقق اهداف ترسيم شده يا به عبارتي همان كارايي سيستم، تزلزلي در مشروعيت آن ايجاد نمي‌كند. از اين رو حكومتي در عين مشروعيت مي‌تواند ناكارآمد باشد و حكومتي ديگر در عين كارآمدي، ممكن است نامشروع باشد، اما گروه دوم كه عمده نظريه‌پردازان و رهبران انقلاب اسلامي نيز به آن معتقدند، به مسئله «كارآمدي» به عنوان يكي از اركان «مشروعيت» مي‌نگرند همانگونه كه «مقبوليت» را يكي از اركان مشروعيت – و نه مساوي با آن- مي‌دانند. در اين ديدگاه، ناكارآمدي يك حكومت عامل تهديد مشروعيت آن نظام است؛ گرچه پايه‌هاي مشروعيت نظام ديني، صرفاً به كارآمدي آن وابسته نيست.
* دانش‌آموخته معارف اسلامی و علوم سياسی
منبع: روزنامه جوان