كلمات كليدي : خصوصي سازي، دخالت دولت، مكتب اتريش، سرمايه داري، سوسياليسم، دولت، سهام، مشاركت
نویسنده : سعيد كريمي
«فروش یا انتقال مالکیّت صنایع ملّی‌شده، دارایی‌های دولتی و دیگر مؤسسات تجاری و اقتصادی دولتی به سرمایه‌گذاران خصوصی، با یا بدون از دست دادن کنترل بر روی این سازمان‌ها» خصوصی‌سازی گفته می‌شود؛[1] که نوعا بیشتر انتقال مالکیّت از بنگاه‌های عمومی به بخش خصوصی را شامل می‌شود؛ به‌عبارت دیگر، خصوصی‌سازی حاکی از تغییر در تعادل بین حکومت و بازار، در حیات اقتصادی یک کشور به‌نفع بازار است.[2]
خصوصی‌سازی، برای اولین بار در انگلستان در زمان روی کار آمدن دولت مارگارت تاچر در سال 1979 با موفقیّت آغاز شد. در کشورهایی مثل فرانسه (1970)، مجارستان، چکسلواکی، شیلی، آرژانتین، برزیل، مکزیک، بنگلادش (1970)، مالزی (1983) و سریلانکا، خصوصی‌سازی با موفقیت همراه بوده است؛ اما در ترکیه (1980) با اینکه اقدامات وسیعی در زمینه سیاست‌های تعدیل ساختاری و خصوصی‌سازی بهطور همزمان مبادرت گردید، ولی این اقدامات با موفقیت چندانی مواجه نبود.[3]
زمینه‌های شکل‌گیری نظریات خصوصی‌سازی
همزمان با ظهور انقلاب صنعتی در میانه قرن هیجدهم میلادی، ایده گرایش به بازار و بخش‌خصوصی و حداقل دخالت دولت، قوّت گرفت و آدام اسمیت مکتب آزادی اقتصادی را پایه‌گذاری کرد.[4]
از سوی دیگر، در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، سوسیالیست‌ها و سایر منتقدین مکتب سرمایه‌داری، با تکیه بر دو محور ناعادلانه بودن و بی‌ثباتی نظام سرمایه‌داری، این مکتب را با چالش روبرو کردند. تبلور این تفکر، در اقتصاد متمرکز، با تأکید بر دیدگاه‌های مارکس، سرنوشت اقتصادی-سیاسی بخش عظیمی از جمعیت جهانی را از اولین پیروزی کمونیست‌ها در روسیه در سال 1917 دگرگون ساخت و اصلاحات مختلفی را در کشورهای با اقتصاد آزاد و مبتنی بر بخش خصوصی، موجب شد. در بعد دیگر، در اواخر قرن نوزدهم مکتب اتریش به‌رهبری کارل منگر ظهور کرد؛ او بر این عقیده بود که ایده اقتصاد رقابتی و مبتنی بر تصمیم‌گیری فردی، اساس ظهور خلاقیّت‌ها و پیدایش اختراعات و ابداعات شمرده می‌شود. او اقتصاد متمرکز را بدون انگیزه، بی‌روح و محکوم به فروپاشی می‌دانست. بحران 1929، فرصتی برای پیدایش و شکوفایی مکتب کینز در مقابل مکتب کلاسیک‌ها بود. در این موج فکری، اصلی‌ترین عنصر نظام سرمایه‌داری یعنی مکانیزم قیمت‌ها زیر سوال رفت و دخالت دولت و بخش عمومی به‌منظور رفع نقایص بازار و ایجاد تعادل اقتصادی، ضروری و مجاز شمرده شد.[5]
قبل از آن‌که آثار کامل دخالت‌های دولت و بخش عمومی نمایان شود، آغاز جنگ جهانی دوم تداوم و تشدید دخالت دولت را مطرح ساخت. پس از پایان جنگ نیز امر بازسازی خرابی‌های ناشی از جنگ در جهان صنعتی و کشورهای در حال توسعه، توجیهات محکم‌تری را برای دخالت دولت در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی فراهم کرد. بنابراین در طی دهه‌های پس از پایان جنگ جهانی دوم، دخالت دولت در اقتصاد، به‌حدّی افزایش یافت، که دولت در اغلب اقتصادهای آزاد و مختلط مشابه اقتصادهای برنامه‌ای، از طریق اهرم‌های اجرایی خود (بنگاه‌های دولتی)، نقش فعّالی را به‌خود گرفت. در خلال دهه‌های 50 و 60، کشورهای صنعتی، دوران با ثبات توأم با رشد اقتصادی معقول خود را طیّ نمودند و دولت‌ها با اجرای سیاست‌های کلان و خرد اقتصادی، موفقیّت‌های نسبی را حاصل کردند. به‌همین دلیل هم به انتقادات محدود در آن دهه‌ها نسبت به دخالت دولت در اقتصاد اهمیّت چندانی ندادند؛ تا اینکه دهه 70 آغاز گردید و در طیّ آن، اتفاقات بین‌المللی پدیدار گشت؛ که هرکدام از آن‌ها در منتهی نمودن اقتصاد غرب به رکود و تورّم نقشی داشتند و در عین حال، اجرای سیاست‌های دهه‌های پیشین با شدّت هرچه بیشتر، دنبال شد، ولی توفیق کمتری را حاصل نمود.
نهایتا با نزدیک شدن به پایان دهه 70، حداقل در جهان غرب شاهد مشکلات عدیده اقتصادی و ناکامی‌های مستمرّ سیاست‌های اقتصادی هستیم؛ که به‌تدریج زمینه را برای طرح انتقادات و شک و تردید نسبت به دخالت دولت در اقتصاد ایجاد و مقولاتی چون یافتن اندازه مناسب دخالت دولت، کارآیی بخش خصوصی نسبت به بخش دولتی ،جایگزینی، دخالت، نظارت، هدایت و ... مطرح گردید. بدین ترتیب مجادلات نظری در محافل علمی نسبت به دخالت دولت و متقاعدشدن مدیران و تصمیم‌گیران اجرایی و سیاسی کشورها، نسبت به تخصیص غیر بهینه و ناکارآمد منابع تولید در اثر گسترش حجم و بروز اختلالات در ابعاد مختلف اقتصادی فکر و ایده بازنگری در سهم و اندازه دخالت دولت را جدی‌تر نمود و بار دیگر تئوری‌های کلاسیک توانست، گوی سبقت را از تئوری‌های رقیب به‌دست آورد.
سرانجام در پایان دهه 70 و آغاز دهه 80 در کشور انگلستان و به‌دنبال آن در بقیه کشورهای صنعتی از جمله فرانسه، ایتالیا و آلمان و تاحدّی کشورهای در حال توسعه، بحث سیاست خصوصی‌سازی و کاهش در حجم دخالت دولت، به‌منظور رفع اختلالات و انگیزه‌های پیدایش آن‌ها مورد توجّه جدّی واقع شد. سرعت توجّه به این موضوع، در میان کشورهای در حال توسعه، موقعی جدّی‌تر شد، که امپراتوری سوسیالیستی با شکست مواجه شد و کشورهای سوسیالیستی با کنار گذاشتن شعارها و سیاست‌های دولت‌سالاری خود، زمینه و انگیزه کاهش دخالت دولت از یک‌سو و میدان دادن به بخش خصوصی از سوی دیگر را فراهم آوردند. بدین ترتیب، سیاست خصوصی‌سازی یکی از مهمترین سیاست‌های تعدیل اقتصادی در کشورهای در حال توسعه از اواسط دهه 80 تلقی شد.[6]
در ایران نیز شکست در امر خصوصی‌سازی، طیّ برنامه‌ی اول و دوم توسعه، دولت را مجبور کرد که در ماه‌های اولیّه اجرای برنامه سوم در جهت اجرای ماده 15 آن، در سال 1380 اقدام به تأسیس سازمان خصوصی‌سازی کند. تأسیس این سازمان، تحوّل مهمّی در فرایند خصوصی‌سازی در کشور ایجاد کرد؛ به‌طوری که در چهار ماهه اول سال، 201 میلیارد دلار از دارایی‌های عمومی به‌فروش رسید؛ که در سال 1381 از محلّ فروش شرکت‌های دولتی، 12000 میلیارد ریال به‌دست آمد. در اردیبهشت سال 1381، این سازمان، اقدام به فروش سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس اوراق بهادار کرد و از طرف دیگر، مجوّز تأسیس بانک خصوصی موجب پررونق‌تر شدن بازار سرمایه در کشور شد.[7]
دلایل خصوصی‌سازی
گرایش بیش از حد به برنامه‌های جامع توسعه و یا دخالت گسترده دولت در امور اقتصادی، آثار سوئی از جمله بوروکراسی گسترده اداری و اجرایی، عدم کارآیی، بدهی‌های سنگین خارجی، تورّم مستمر دو رقمی و کسری بودجه شدید را سبب گردید.[8] دولت‌ها برای رهایی از این مشکلات، ایجاد فضای رقابتی، دوری از سوء مدیریت‌ها، فسادها و حمایت‌ها، لیست‌های مخفی حقوق که منجر به افزایش هزینه‌های تدارک کالاها و خدمات کم کیفیت می‌شود، تأمین کسری بودجه، کاستن از بار مالی بر روی وزارت‌خانه‌ها و تعدیل نیروی انسانی، اقدام به خصوصی‌سازی می‌کنند.[9]
محدوده تصدی‌گری دولت
انسان موجودی اجتماعی است. این اجتماع بشری برای مبتلا نشدن به هرج و مرج، احتیاج به قوانین و مقرراتی دارد. قوانین و مقررات اولا احتیاج به مجری و ثانیا محتاج ضمانت اجرا هستند؛ به‌همین دلیل، نیاز به دولت در جوامع انسانی ضرورت پیدا کرده است. از سوی دیگر با گسترش روابط انسانی، نقش دولت در جوامع انسانی نیز گسترش یافته و ابعاد مختلفی از فعالیتهای اقتصادی و غیر اقتصادی را شامل شده است؛ به‌طوری‌که در عصر حاضر علاوه‌بر نقش حاکمیتی دولت از جمله: حفظ نظم، تأمین امنیت و اجرای قوانین، نقش تصدی‌گری آن نیز از جمله: توسعه زیرساخت‌ها، انجام سرمایه‌گذاریهای اجتماعی، رفع نواقص بازار، رفع موانع و تنگناهای ساختاری، ایجاد تعادل در بازارهای پولی و مالی با توجه به شرایط زمانی و مکانی، افزوده شده است.
اما سؤال مهمی که مطرح می‌شود، این است که چه حدی برای دخالت دولت وجود دارد؟ و یا حد و شاخص مطلوب دولت و بازار کدام است؟ در پاسخ به این سؤال، می‌توان فعالیتهای اقتصادی را به دو گروه تقسیم کرد:[10]
1. در مواردی که بخش خصوصی (قسمتی از اقتصاد که فعالیتهای اقتصادی توسط افراد حقیقی و حقوقی خصوصی دنبال می‌شود) توان و یا انگیزه ورود به حیطه فعالیتهای اقتصادی ندارد، دولت عهده‌دار آن شود.[11]
2. مواردی که بخش خصوصی انگیزه و توان ورود به این عرصه را دارد، دولت نقش تصدی‌گری خود را با روش‌هایی که ذکر خواهد شد، به این بخش واگذار نماید.
روش‌های خصوصی‌سازی[12]
روش‌هایی که دولت می‌تواند فعالیتهای اقتصادی خود را به بخش خصوصی واگذار کند به قرار زیر است:
1. عرضه سهام به عموم؛ دولت، تمام یا قسمت قابل ملاحظه‌ای از سهام خود را در واحدهای دولتی که تمام یا قسمتی از سهام آن‌ها به دولت تعلق دارد، به عموم، از طریق بازارهای بین‌المللی یا بازارهای داخلی و از طریق بورس به فروش می‌رساند؛ تا در نهایت، یک شرکت سهامی محدود به‌وجود آید. مهمترین مزیت این روش، گسترش مالکیت و نیز گسترش دامنه جمع‌آوری منابع در جهت سرمایه‌گذاری مورد نظر است.
2. عرضه سهام به گروه‌های خاص؛ دولت، تمام یا قسمتی از سهام متعلق به خود را در شرکتی که تمام یا بخشی از سهام آن، تحت مالکیت خود است، به شخص یا گروه از پیش معیّن‌شده‌ای در بخش خصوصی در قالب مزایده یا مذاکره مستقیم، به فروش می‌رساند. این روش، برای وقتی که شرکت دولتی دارای عملکرد خوبی نباشد و بورس اوراق بهادار وجود نداشته و یا ضعیف باشد، توصیه می‌شود. مزیت این روش آن است که به جهت آشنایی مسئول واگذاری نسبت به خریدار، می‌توان ارزیابی دقیقی نسبت به قدرت مالی، فنّی و تجربه او به‌دست آورد.
3. فروش دارایی‌های واحد دولتی؛ دولت دارایی‌های شرکت را بهطور مستقیم، به‌صورت مزایده رقابتی و یا از طریق مذاکره مستقیم، بدون عرضه سهام، به فرد یا گروه خاصی واگذار می‌کند. مزیت این روش آن است که شرکت‌هایی که از لحاظ مسائل حقوقی و مالیاتی، سهام آن‌ها قابل واگذاری نیستند بدین روش واگذار می‌گردند.
4. تفکیک واحد مشمول واگذاری به واحدهای کوچک‌تر؛ دولت شرکت را به چند قسمت تفکیک می‌کند و قطعات جداشده با هویتی مستقل در معرض فروش قرار می‌گیرند. این روش، جهت تجدید ساختار شرکت‌های دولتی قبل از خصوصی کردن به‌کار گرفته می‌شود.
5. جلب مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری جدید مورد نیاز واحد دولتی؛ دولت در برخی موارد جهت بازسازی و توسعه واحدهای خود نیاز به سرمایه‌گذاری جدید دارد؛ در حالی‌که توان مالی لازم را در اختیار ندارد؛ به‌همین جهت می‌تواند جریان افزایش سرمایه بخش‌خصوصی، بالاخص سرمایه‌گذاری خارجی را جهت دستیابی به مدیریت و تجارب خارجی، دخالت دهد. مزیت این روش آن است که دولت، مالکیت سهام خود را از دست نمی‌دهد و واحدی که پس از این نوع سرمایه‌گذاری به‌دست می‌آید، یک شرکت مختلط دولتی-خصوصی است.
6. فروش واحد دولتی به مدیران یا کارکنان واحد؛ روشی جهت تأمین اعتبار از طریق دولت یا اعتبارات بانکی در قبال دارایی‌های شرکت به‌منظور خرید سهام شرکت دولتی توسط مدیران، کارکنان و کارگران جهت کنترل شرکت توسط آنان است. مزیت استفاده از این روش، افزایش انگیزه جهت بهبود بهره‌وری در کارکنان و کارگران، به‌منظور از بین رفتن نگرانی بیکاری در بین آنان است.
7. عقد قراردادهای مدیریت یا اجاره دارایی‌ها؛ عقد قرارداد بین دولت و بخش‌خصوصی در جهت به‌کارگیری مدیریت تکنولوژی و مهارت‌های بخش‌خصوصی با احتساب مدت و اجرت اجاره آن با تعیین کارمزد برای مدیر، که به‌منظور افزایش کارآیی شرکت دولتی صورت می‌پذیرد. مزیت این روش، آن است که مالکیت دارایی همچنان در دست دولت است.
مشکلات و موانع اجرای خط مشی‌های خصوصی‌سازی[13]
این مشکلات را در موارد زیر می‌توان جستجو کرد:
1. حسادت عمومی نسبت به کارآفرینان خصوصی؛ یکی از دلایل عمده وقفه به‌وجود آمده در خصوصی‌سازی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار، از بین رفتن انگیزه شرکت‌های خصوصی به‌علت حسادت و انزجار عمومی ریشه‌دار جامعه نسبت به کارآفرینان خصوصی بوده است.
2. ابهام سیاسی در مورد خصوصی‌سازی؛ تغییرات اقتصادی و اجتماعی در برخی کشورهای در حال توسعه و دارای اقتصادهای بازار نوظهور، منجر به تزلزل سیاسی و مقاومت در برابر خصوصی‌سازی شد.
3. مخالفت گروه‌های ذی‌نفع قوی؛ رهبران سیاسی به‌جهت از دست رفتن شغل دولتی، تجّار قدرتمند به‌دلیل از دست رفتن روابط دیرپای آنان با بنگاه‌های دولتی، گروه‌های اجتماعی، قومی و مذهبی که از کنترل دولت بر فعالیتهای اقتصادی سود می‌بردند؛ با خصوصی‌سازی مخالفت می‌کردند.
4. تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف؛ سرخوردگی کشورهایی چون بولیوی، جمهوری دومینیکن و پرو در خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی بیش از هر عامل دیگر به‌علت شرایط اقتصادی ضعیف و مدیریت ناکارآی شرکت‌های دولتی بود. بازارهای بورس ضعیف و تقاضای پایین برای خرید سهام بنگاه‌های دولتی در چین، اندونزی و مالزی نیز از سرعت فرآیند فروش شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1990و 1991 کاسته بود.
5. مقاومت مدیران و کارکنان؛ مقاومت برخی مدیران و کارکنان در بنگاه‌های دولتی در کشورهای سوسیالیستی سابق، خصوصی‌سازی را کند کرد.
6. تأخیرها و پیچیدگی‌های بوروکراتیک؛ ساختارهای سازمانی و رویه‌های خصوصی‌سازی در برخی کشورها، ضعیف، پیچیده و مبهم بود؛ مثلا خصوصی‌سازی در مالزی با محدودیت‌های قانونی و اداری مواجه شده بود. بسیاری از مشکلات اولیه چک و اسلواکی، لهستان، اسلونی و فدراسیون روسیه ناشی از قواعد و رویه‌های مبهم خصوصی‌سازی بود.
7. ضعف مهارت‌های مدیریتی در اقتصاد بازار؛ تجربه حاکی از آن است که موفقیّت در امر خصوصی‌سازی مبتنی بر مهارت‌های مدیریتی افرادی است که بر عملکرد اقتصاد بازار و بخش‌خصوصی اشراف کامل داشته باشند.
8. قوانین نامطمئن و ناقص مالکیت؛ در کشورهای سوسیالیست سابق نامطمئنی قوانین مالکیّت یکی از موانع خصوصی‌سازی بود.
9. قوانین محدودکننده و مالیات‌های سنگین؛ مالیات‌ها و قوانین رژیم‌های کشورهای سوسیالیستی، بر روند خصوصی‌سازی بنگاه‌ها تأثیر معکوس داشته‌اند.
10. بی‌ثباتی و نامطمئنی اقتصادی ملی؛ طی سال‌های 1190 تا 1993 در اروپای مرکزی و شرقی، محصولات بنگاه‌های دولتی رو به کاهش بود؛ زیرا دستمزدها پایین، قیمت‌ها بالا، تورّم زیاد و صادرات رو به کاهش بود. همین امر سرمایه‌گذاران خصوصی را از سرمایه‌گذاری منصرف می‌کرد.