آژانس بين¬المللي انرژي، شوك نفتي سال 1973م، اوپك، هنري كينسينجر، سازمان همكاري اقتصادي، ماليات كربن، حق تدارك
نویسنده : محمد علی زندی
آژانس بین‌المللی انرژی، نهادی فرا دولتی است که کشورهای عمده‌ی مصرف‌کننده را نمایندگی می‌کند و از این نظر می‌توان گفت در مقابل اوپِک قرار گرفته است.[1]
این نهاد در نوامبر 1974م با پیشنهاد و پایه‌گذاری هنری کینسینجر وزیر خارجه‌ی امریکا در زمان ریاست‌جمهوری نیکسون[2] با شرکت کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی توسعه،[3] در واکنش به شوک نفتی (بحران انرژی) سال 1973م، با هدف بررسی وضعیت انرژی و انجام اقداماتی که دیگر اوضاع و احوال نفتی حاکم بر سال 1973م تکرار نگردد[4] و تأمین امنیت عرضه‌ی انرژی به کشورهای مصرف‌کننده، در پاریس رسما اعلام موجودیت کرد.[5]
این نهاد، در واقع به‌عنوان نهادی در داخل "سازمان همکاری اقتصادی توسعه" پدید آمد و اعضای این سازمان به عضویت آژانس نیز درآمدند.[6] که هم‌اکنون دارای 26 عضو است.[7] کثرت کشورهای عضو، قدرت سیاسی، اقتصادی و... آنها، زیر مجموعه بودن آژانس در سازمان همکاری اقتصادی و توسعه نشان‌گر اهمیتی است که غرب در این زمینه قائل است.[8]
اعضای آژانس بین‌المللی انرژی عبارت بودند از: استرالیا، اطریش، بلژیک، کانادا، دانمارک، آلمان، یونان، ایرلند، ایتالیا، ژاپن، لوکزامبورگ، هلند، نیوزلند، پرتغال، اسپانیا، سوئد، سوئیس، ترکیه، انگلستان، آمریکا.[9]
هدف‌های آژانس بین‌المللی انرژی
در کل آژانس دارای دو نوع هدف می‌‌باشد، یکی هدف‌های مقدماتی یا اعلام شده و دیگری هدف‌های سیاسی یا اعلام نشده.
الف: هدف‌های اعلام شده:
1. همکاری و هماهنگی کشورهای عضو به منظور کاهش وابستگی بیش از حد به نفت.
2. ایجاد سیستم اطلاعاتی در بازار بین‌المللی نفت و فراهم نمودن امکان مشاوره با شرکت‌های نفتی.
3. همکاری با کشورهای تولیدکننده‌ی نفت و سایر مصرف‌کنندگان (غیر عضو).
4. ایجاد سیستم مدیریت صحیح به منظور بهره‌برداری اقتصادی از منابع انرژی.
5. تولید و بهره‌گیری از انبارهای عظیم در خشکی یا به صورت شناور برای ذخیره‌سازی نفت با هدف تأثیرگذاری بر قیمت نفت.
6. افزایش تولید انرژی‌های جانشین مانند زغال‌سنگ، گاز، انرژی اتمی و آبی.
7. تأمین انرژی در اولویت یکم از منابع داخلی، اولویت دوم از کشورهای غیر اوپک و در مرحله‌ی سوم و نهائی از کشورهای اوپک.[10]
ب: هدف‌های اعلام نشده آژانس:
1. انجام تبلیغات منفی توسط رسانه‌های گروهی علیه روسای کشورهای اوپک.
2. تضعیف اوپک و در صورت امکان متلاشی کردن آن.
3. همکاری و تبادل اطلاعات برای اجرای سیاست‌ها و نیات غرب در کشورهای عضو اوپک.[11]
مقررات آژانس بین‌المللی انرژی
برای فراهم ساختن زمینهی مساعد و اجرای هدف‌های اعلام شده، آژانس در اکتبر 1977م توسط وزرای مسئول امور انرژی کشورهای عضو، مقرراتی به شرح زیر تدوین نمود:
1. به‌منظور بالا بردن سطح تولید و مصرف زغال سنگ در منابع زیربنایی برای زغال سوبسید برقرار می‌شود.
2. بهره‌ی مالکانه‌ی معادل زغال سنگ، مالیات‌ها و حمل و نقل نباید بر استخراج زغال اثر منفی بگذارد.
3. برای کارگران و مردم برنامه‌های آموزشی تهیه و اجرا می‌گردد تا زمینه‌های فکری لازم به‌وجود آید.
4. شرایط و مقررات موجود در زمینهی اجاره کردن معادن، صدور مجوز و استخراج زغال تسهیل گردد.
5. وضعیت موجود در معدن با مقررات و آئین‌نامه‌ی بهداشت و سلامت محیط تطبیق داده شود.
6. وسایل حمل و نقل در خشکی، دریا و اقیانوس با ظرفیت مناسب و موافق با مقررات بهداشتی تولید و به‌کار گرفته می‌شوند.
7. کشورهای عضو از مصرف نفت در مولدهای الکتریسیته و مصارف صنعتی منع می‌شوند.
8. ساخت نیروگاه یا نوسازی نیروگاه‌هایی که منحصرا نفت مصرف می‌کنند ممنوع است مگر اینکه:
تغییر سوخت در مقایسه با مصرف به صورت غیر قابل قبول گران باشد. یا محصولات نفتی پالایشگاه، در منطقه، مصرف دیگری غیر از سوخت صنعتی نداشته باشد.
به علت وضعیت محلی (از نظر آب و هوا) یا شرایط اجتماعی، مصرف سوخت دیگر (غیر از نفت) حتی با تکنولوژی پیشرفته به صورت غیرقابل قبول گران باشد.
9. ساخت نیروگاه‌های نفت‌سوز محدود می‌شود و در مقابل کارخانجات زغال‌سوز و نیز کارخانجاتی که امکان مصرف دو نوع سوخت دارند، نوع زغال‌سوز آن تشویق می‌شود.
10. برنامه‌ی تدارک و توزیع نفت در مواقع اضطراری (تحریم نفت) به شرح زیر اجرا می‌شود: محدودسازی و کاهش مصرف همچنین تغییر وضعیت با اعلام آژانس، سطح تقاضا برای نفت حداقل 7 درصد کم خواهد شد و زمینه به نحوی مساعد می‌شود که بتوان تا 12درصد کاهش داده شود. برنامه‌ی سهم‌بندی بدین شرح است که، سهمیه‌ی هر کشور که «حق تدارک»[12] نامیده می‌شود از مقدار نفتی که تأمین آن میسر است کسر می‌شود و باقیمانده بین کشورهای عضو به نحو متوازن و طبق سهمیه تقسیم می‌شود. البته این نحو تقسیم‌بندی، تحریم نفتی علیه یک کشور بزرگ عضو آژانس را مدنظر دارد.[13]
عملکرد آژانس بین‌المللی انرژی
آژانس بین‌المللی انرژی در سال 1974م زمانی برای مقابله با بحران وارد عمل شد که عملا تنش‌های ناشی از آن از بین رفته بود. بنابراین آژانس یک رشته اقدامات اصولی را برای کاهش زمینهی بروز بحران‌های آتی در عرصه‌ی نفت مد نظر قرار دارد. از جمله‌ی این اقدامات رجوع به انرژی‌های جایگزین، تقویت اقدامات اکتشافی نفت در کشورهای مصرف‌کننده و ایجاد ذخایر استراتژیک نفتی برای بهره‌گیری در زمان بروز بحران بود. همچنین ایجاد نظام اطلاع‌رسانی در مورد بازار جهانی نفت، مذاکره با شرکت‌های نفتی، همکاری درازمدت میان اعضاء برای کاهش قابل ملاحظه‌ی وابستگی به نفت، همکاری با کشورهای تولیدکننده و کشورهای مصرف‌کننده‌ی غیر عضو و هماهنگ کردن سیاست‌های تحقیق در زمینهی انرژی، از دیگر اقدامات توصیه‌شده‌ی آژانس به حساب می‌آید.[14]
مهمترین سازوکار آژانس برای مقابله با کمبود نفت و مدیریت عرضه، تصویب نظامنامه‌ی مدیریت اضطراری یا نظام مشارکت اضطراری در سال 1976م بود که بر اساس آن مقرر شد زمانی که یک یا تعداد بیشتری از اعضاء با کمبود نفت به میزان 7 درصد یا بیشتر از نیاز مصرفی خود روبرو شود، بقیه‌ی اعضاء به کمک آن بشتابند. در این چارچوب، اقداماتی از قبیل محدود کردن تقاضا و برداشت کنترل شده از ذخایر اضطراری و تخصیص مجدد نفت عرضه شده به اعضاء به عمل خواهد آمد تا بحران برطرف شود. در واقع یکی از اهداف اعلام نشده‌ی سازو کار مشارکت اضطراری، بازداشتن کشورهای صادرکننده از تحمیل هر گونه تحریم نفتی علیه کشورهای غربی است.[15]
نظام مشارکت اضطراری نفت بر دو پیش فرض عمده مبتنی است:
1. لزوم مداخله‌ی دولت‌های عضو در بازار نفت در زمان گسیختگی در عرضه: یعنی کشورهای سرمایه‌داری مصرف‌کننده با وجود تأکید بر عدم مداخله دولت در بازار، به این مساله گردن نهادند که در مواقع بروز بحران عرضه چاره‌ای جز دخالت دولت در بازار نفت وجود ندارد.
2. نیاز به همکاری بین‌المللی میان کشورهای مصرف‌کننده: این اصل از پذیرش وابستگی متقابل میان مصرف‌کنندگان ناشی می‌شود. منطق آژانس این است که اعضای آن باید هنگام بروز بحران عرضه، به‌صورتی هماهنگ واکنش نشان دهند.[16]
سازوکار مشارکت اضطراری آژانس بر سه اصل عملی زیر متکی است:
1. ذخیره‌سازی نفت: کشورهای عضو مکلفند معادل 90 روز از موجودی نفت مصرفی خود را به صورت ذخیره نگهداری کنند.
2. برنامه‌ی صرفه‌جویی: در صورت بروز بحران در عرضه، مصرف نفت باید به میزان 7 درصد کاهش یاید و اگر کسری تأمین نفت بیش از 12 درصد شود، مصرف باید در حد 10 درصد کاهش پیدا کند.
3. فرماندهی ملی در حالت اضطراری: فرماندهی ملی در صورت بروز بحران مکلف است میزان نفت موجود را بر اساس ضابطه‌ی خاصی در اختیار گروه‌های مصرف‌کننده قرار دهد. وظیفه‌ی اصلی واحد اضطراری آژانس در پاریس، جمع‌آوری اطلاعات درباره‌ی میزان نفت در انبارها، پالایشگاه‌ها، لوله‌های نفت و نفت‌کش‌های شناور موجود است تا بتواند ظرف 24 ساعت گزارش دقیقی در مورد وضع موجود در اختیار همه‌ی کشورهای عضو آژانس قرار دهد.[17]
نخستین آزمون بزرگی که آژانس در خصوص ارزیابی میزان کارایی خود با آن روبرو شد، کاهش و سپس توقف صادرات نفت ایران در سال 1979م به‌واسطه‌ی بروز انقلاب بود. به‌طور کلی آژانس در مقابله با این بحران به‌گونه‌ای سردرگم عمل کرد. اگرچه انقلاب ایران، کاهش به میزان 5 درصد در عرضه‌ی نفت به دنبال آورد، با این حال شوک ناشی از این حادثه، عملا به افزایش شدید قیمت‌های نفت منجر شد.[18]
آژانس در مقابله با دومین بحران پیش روی خود که از آغاز جنگ ایران و عراق ناشی شد، به‌گونه‌ای بهتر عمل کرد. بر اثر این جنگ 4 میلیون بشکه از عرضه‌ی نفت به بازار کاسته شد اما ذخیره‌سازی‌های گسترده‌ی اعضای آژانس در این مقطع، التهابات در بازار را کاهش داد و کنترل بحران عرضه را امکان‌پذیر کرد.[19]
در راستای توصیه‌های آژانس در زمینهی محدود کردن مصرف سوخت‌های فسیلی، کشورهای غربی در سال 1993م بنابر ملاحظات زیست محیطی، مالیات ویژه‌ای تحت عنوان «مالیات کربن» بر واردات فرآورده‌ی نفتی وضع کردند. بدین ترتیب مقرر شد از سال 1993م تا 2003م، سالانه یک دلار بر مالیات هر بشکه نفت خام وارداتی به این کشورها افزوده شود. این اقدام، ضمن آن‌که مخالفت شدید اعضای اوپِک را برانگیخت، آثار فراوانی در زمینهی محدود کردن مصرف نفت در کشورهای صنعتی غرب داشته است. از آثار این اقدام، بیشتر شدن درآمدهای مالیاتی کشورهای عمده‌ی صنعتی از محل واردات نفت نسبت به درآمدهای حاصل از فروش نفت خام توسط کشورهای تولیدکننده‌ی عضو اوپک بوده است.[20]
ارزیابی عملکرد آژانس بین‌المللی انرژی
در اثر اقدامات و فعالیت‌های آژانس تغییراتی در وضعیت نفت به وجود آمد:
1. صرفه‌جویی و کاهش مصرف نفت: در اثر اقدامات آژانس سهم نفت از کل انرژی تا سال 1986م سیر نزولی دارد. در سال 1986م قیمت نفت به پائین‌ترین سطح خود در مدت 15 سال گذشته رسید (در واقع به قیمت‌های قبل از 1972). لذا کشورهای مختلف بخصوص غرب از نفت ارزان برای ذخیره‌سازی استفاده کردند.[21]
2. کاهش سهم نفت اوپک در بازار جهانی: یکی از نتایج عمده‌ی سیاست‌های آژانس، کاهش شدید تقاضا برای نفت اوپک بوده است. به‌طوری که تولید اوپک از 31 میلیون بشکه در روز در سال 1979م به حدود 16میلیون بشکه در روز در سال 1985م کاهش یافت.[22]
3. افزایش تولید نفت کشورهای غیر اوپک: با کاهش نفت اوپک، میزان مصرف نفت از نقاط دیگر جهان جبران می‌شد لذا میزان تولید نفت غیر اوپک افزایش می‌یافت. در پی سیاست‌های آژانس، ارتباط شرکت‌های بزرگ نفتی با کشورهای عضو اوپک از دهه‌ی 1970م به بعد کاهش پیدا کرد.[23]
4. وضع تعرفه و مقررات مالیاتی: کشورهای صنعتی با وضع مقررات مالیاتی بر قیمت نفت وارداتی ضمن اینکه سودی نصیب خود می‌کنند، از افزایش تقاضا در مصرف جلوگیری به‌عمل می‌آوردند.[24]
5. تبلیغات منفی علیه کشورهای اوپک: بعد از سال 1973م و ضربه‌ی اول نفتی، رسانه‌های گروهی غربی از هر فرصت ممکن استفاده نموده و اوپک را عامل تمام نابسامانی‌های اقتصادی جهان معرفی نمودند. رسانه‌های غربی مقامات کشورهای اوپک را حریصانی که پول کلان نفت را ولخرجی می‌کنند و یا در مصارف بیهوده و ظاهرسازی‌ها هدر می‌دهند معرفی می‌کنند. بدین ترتیب از اوپک و مقامات کشورهای عضو اوپک چهره‌ی ناخوش‌آیندی در اذهان جهانی مجسم می‌سازند.[25]
در کل می‌توان گفت آژانس عمدتا در اهداف خود تا حدودی موفق بوده است. زیرا در فعالیت‌هایی مانند تأمین امنیت عرضه برای کشورهای عضو، ذخیره‌سازی نفت، تبدیل بازار فروشندگان نفت به بازار خریداران، کاهش قیمت نفت، پدید آوردن وابستگی متقابل بین کشورهای صادرکننده و غرب، کارآیی خود را نشان داده است.[26]