كلمات كليدي : بازنگري در قانون اساسي، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران سال 1368، قانون اساسي مصوب مجلس خبرگان قانون اساسي سال 1358، امام خميني، رهبر
نویسنده : محمد علی زندی
قانون اساسی در جوامع مختلف به عنوان سند ملی و مورد قبول عموم مردم جامعه پذیرفته می‌شود. به علاوه، به دلیل اهمیت و کلی و عمومی بودن آن برای زمان‌های مختلف این سند باید از استحکام کافی و لازم برخوردار باشد تا زمامداران به آسانی نتوانند آن‌را تغییر داده، دستخوش دگرگونی کنند. البته از سوی دیگر، عدم امکان هرگونه تغییر در قانون اساسی نیز ممکن است از جواب‌گویی آن برای حل معظلات جامعه با توجه به نیازهای گوناگون آن بکاهد. به همین دلیل معمولا راه بازنگری، اصلاح، تغییر و نسخ قانون اساسی باید در آن پیش‌بینی شده باشد.[1]
قانون اساسی مصوب سال 1358، به خاطر دگرگونی‌های سریع ناشی از انقلاب اسلامی در کوتاه‌ترین زمان به تصویب رسید. تردیدی نیست که سرعت در تصویب چنین قانون بنیادین، که کلیه‌ی امور و شئون جامعه بر پایه‌ی آن استوار می‌گردد، بدون اشکال و ایراد نمی‌توانست باشد. بازتاب نسبت تأسیسات سیاسی نظام گذشته و انعکاس آن در قانون اساسی جدید و عدم تجربه برای استقرار نظام بدیع و جدید جمهوری اسلامی (که تا آن زمان سابقه نداشت) مجموعا قانون اساسی را با اشکالت عملی مواجه ساخته بود.[2] که رهبر انقلاب (امام خمینی) نیز قول دادند که در آینده اشکالات آن مرتفع گردد.[3]
در سال 1368 و با پایان رفتن جنگ عوامل متعددی باعث گردید تا بازنگری در قانون اساسی مصوب سال 1358 در دستور کار قرار گیرد و تغییراتی در آن داده شود. این موضوع باعث تحول در ساختار سیاسی کشور و گرایش به نوعی تمرکزگرایی در ساختار تصمیم‌گیری و رفع برخی موانع اجرایی در ساختار سیاسی گردید.[4]
اشکالات عملی و عوامل بازنگری در قانون اساسی
از جمله عواملی که موجب ضرورت این بازنگری گردید، می‌توان به اشکالات عملی اشاره کرد که اجرای قانون اساسی سال 58 در عمل طی دهه‌ی اول انقلاب (از سال 58 تا 68) با آن مواجه بود که مهم‌ترین آنها در ناهماهنگی قوه‌ی مجریه، شورایی بودن مدیریت قوه‌ی قضائیه و مسأله عدم توافق در قوه‌ی مقننه می‌توان ذکر کرد. که این امور به شدت کارایی سیستم سیاسی را تحت تأثیر قرار می‌داد و به تنش‌های درون حاکمیت دامن می‌زد.[5]
طی این سال‌ها، ساختار چهارگانه‌ی رهبری، قوه‌ی مقننه، قوه‌ی مجریه و قوه‌ی قضائیه تحولات بسیاری به خود دیده بود و قانون اساسی نمی‌توانست پشتوانه حقوقی و قانونی مناسبی برای این تحولات باشد. در مجموع اشکالات ناشی از پراکندگی امور در تجربه ده ساله‌ی نظام جدید نشان داد که با مدیریت غیر منسجم، امور به درستی سامان نمی‌یابد و مسئولیت‌ها لوث می‌شود بدین خاطر بود که فکر بازنگری قانون اساسی قوت گرفت.[6]
رهبری: در مسأله‌ی رهبری، رویدادهای مهمی اتفاق افتاده بود. از یک سو، قابلیت تداوم شرط مرجعیت به عنوان یکی از شرایط رهبری مورد شکایت قرار گرفته بود. مخصوصا هنگامی که قائم مقام رهبری، آیت‌الله منتظری، از این مقام عزل گردید، چشم‌انداز روشنی برای اینکه مرجع دیگری بتواند رهبری سیاسی جامعه را بر عهده بگیرد، مبهم بود و از سوی دیگر، شورایی دیدن رهبری نیز با توجه به عملکرد مدیریت شورایی در کشور مورد انتقاد بود.[7]
قوه‌ی مجریه: در قوه‌ی مجریه وجود ناهماهنگی بین وظایف رئیسجمهور و نخست‌وزیر منجر به آن شده بود که این دو نهاد هم از لحاظ تفکیک و برخورد صلاحیت‌ها و هم از نظر سلسله مراتب دچار مشکلاتی شوند[8] که این امر در عمل در دوران اولین رئیسجمهور (بنی صدر)[9] حتی دومین رئیسجمهور (شهید رجایی) با نخست‌وزیر آن زمان اصطکاکاتی را موجب گردید.[10]
اعمال قوه‌ی مجریه، جزء در اموری که مستقیما بر عهده‌ی رهبری گذارده شده بود از طریق رئیسجمهور و دولت و نخست‌وزیر و وزراء اعمال می‌گردید.[11] رئیسجمهور که با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شد. حق نظارت بر وزراء را نداشت[12] و نخست‌وزیر، ریاست هیات وزیران را بر عهده داشت و بر کار آنان نظارت می‌کرد.[13] اعضای دولت در انجام وظایف و امور خود کاملا مستقل از رئیسجمهور عمل می‌کردند. از سوی دیگر، چنانچه بین نخست‌وزیر و وزیران هماهنگی وجود نمی‌داشت، نخست‌وزیر در عزل وزیر به تنهایی قادر به اقدام نبود، زیرا برای این عزل، موافقت رئیسجمهور لازم بود. حال اگر وزیر با رئیسجمهور هماهنگ و با نخست‌وزیر ناهماهنگ بود، نخست‌وزیر نمی‌توانست در انجام وظایف ریاست هیأت وزیران ایجاد هماهنگی کند، بنابراین در مدیریت قوه‌ی مجریه روند شایسته‌ای وجود نداشت.[14] اعضای قوه‌ی مجریه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند[15] و مجلس بر کار آنان نظارت می‌کرد.[16] در حالی‌که رئیسجمهور به عنوان مقام مافوق هیچ‌گونه قدرت مواخذه‌ای نداشت.[17]
قوه‌ی قضائیه: در قوه‌ی قضائیه نیز مشکلات مشابهی وجود داشت از آن جمله می‌توان به مدیریت قوه‌ی قضائیه اشاره نمود. انجام مسئولیت‌های قوه‌ی قضائیه بر عهده‌ی شورایی به نام شورای عالی قضائی گذاشته شده بود که بالاترین مقام قوه‌ی قضائیه بود و وظایف اداره‌ی این قوه را کاملا بر عهده داشت.[18] اما مدیریت مذکور طی ده سال تجربه به هر دلایلی نتوانست موفق باشد.[19]
قوه‌ی مقننه: در قوه‌ی مقننه نیز اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان نشان داد که مرجع فیصله‌دهنده‌ای به اختلاف این دو نهاد مهم و ضروری است. در این خصوص حاکمیت ملی، صلاحیت عام تدوین قوانین مورد نیاز و مصلحت کشور را بر عهده مجلس می‌گذارد اما حاکمیت اسلامی ایجاب می‌کرد که کلیه قوانین براساس موازین اسلامی باشد که تشخیص این امر بر عهده‌ی شورای نگهبان بود.[20] بدین ترتیب هیچ راه قانونی جزء تبعیت مجلس از شورای نگهبان وجود نداشت اما در جریان عمل مسایلی مطرح شد که در آن مصالح نظام در مقابل موازین شرعی به نحوه‌ی قابل توجهی قرار می‌گرفت و اصرار شورای نگهبان بر مواضع خود، مسایلی را به دنبال داشت که نهایتا منجر به صدور فرمان 17/11/1366 امام خمینی مبنی بر تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل اختلاف آنها گردید.[21] این مجمع که با توجه به اختیارات ولی فقیه از سوی امام جهت حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان طراحی شد می‌بایست شکلی قانونی به خود گیرد و نهادمند گردد و این امر ضرورت بازنگری در قانون اساسی را ایجاب می‌کرد.[22]
مراجع درخواست‌کننده بازنگری در قانون اساسی
مجموع عوامل فوق منجر به بحث در خصوص بازنگری گردید. اما مشکل کار این بود که در قانون اساسی 1358 به دلایل خاص[23] هیچ‌گونه مکانیسمی برای بازنگری در آن قانون پیش‌بینی نشده بود.[24] البته در اصل 148 پیش‌نویس قانون اساسی که به مجلس خبرگان قانون اساسی داده شده بود این امر پیش‌بینی شده بود ولی اصل پیشنهادی به تصویب مجلس خبرگان قانون اساسی نرسید.[25] و بدین ترتیب موضوع بازنگری قانون اساسی مسکوت ماند. برخی محققین از عواملی همچون بی‌توجهی، تازه کار بودن نیروهای انقلابی، شرایط ناشی از عدم استقرار همه جانبه و کامل نظام و عدم تمایل آنها به تغییر را علت این کار می‌داند.[26] اما به نظر یکی دیگر از محققین که خود عضو شورای بازنگری بوده است، می‌گوید: «مسکوت گذاشتن امر تجدیدنظر ناشی از این بود که قانون اساسی را از دستبرد، هوا و هوس‌های گروه‌ها و خواسته‌های زود‌گذر و جریان‌های بحرانی آن جامعه و تب و تاب‌های مقطعی دور نگه دارند.»[27]
به هر حال با پایان یافتن جنگ هشت ساله، فرصت زمانی مناسبی پدید آمد تا فضای کشور آماده نگرشی مجدد به قانون اساسی گردد. اما راه حل قانونی که در متن قانون اساسی تصریح شده باشد، وجود نداشت و باز به نظر می‌رسید که مقام رهبری انقلاب اسلامی و بنیان‌گذار جمهوری اسلامی، می‌بایست با بهره‌وری از اختیارات ناشی از ولایت مطلقه و محبوبیت و مقبولیت مردمی خود، دست به یک اقدام فراقانونی بزند تا گره‌ی ناگشوده باز و بن‌بست‌های قانونی، مرتفع گردد.[28]
اما ایشان فی‌البداهه و از نزد خود دست به چنین کاری نزدند، بلکه هنگامی دست به این اقدام زدند که حکم بازنگری قانون اساسی مسبوق به دو نامه‌ای شد که دو نهاد مهم و سرنوشت‌ساز مملکتی به ایشان نوشتند و در آن ضمن مشورت‌دهی با لسانی صریح خواستار بازنگری در قانون اساسی شدند.[29]
در تاریخ 27 فروردین‌ماه 1368 عده‌ی زیادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه‌ی علنی با قرائت متن نامه‌ای به مقام رهبری کشور از ایشان خواستند «برخی از فصول و اصول قانون اساسی از جمله در باب قوه‌ی قضائیه، تشکیلات قوه‌ی مجریه و رهبری و غیره دارای ایرادات اساسی است که بدون اصلاح آن اداره‌ی کشور با مشکلات جدی مواجه خواهد شد، چنانچه مصلحت بدانید گروهی را برای بازنگری در قانون اساسی و تهیه پیش‌نویس اصلاحیه و متمم آن تعیین فرموده تا پس از تأییدات، مراتب توسط حضرت مستطاب عالی به رفراندوم گذاشته شود.»[30]
متعاقب این نامه، اعضای شورای عالی قضایی، شامل آقایان عبدالکریم موسوی اردبیلی، محمد موسوی خوئینی‌ها، سیدمحمد موسوی بجنوردی، مرتضی مقتدایی و حسن ابراهیم حبیبی، همه نامه‌ای نوشتند و در آن از مقام رهبری انقلاب و کشور درخواست نمودند «اکنون که تهیه متمم با اصلاحیه برای قانون اساسی در جامعه مطرح است، شورای عالی قضایی لازم دید نظر خود را در این باره به حضور مبارک تقدیم کند. تجربه ده ساله نشان داده است که بعضی از اصول آن در فصول رهبری و قوه‌ی مجریه و قضائیه و مقننه، نیاز مبرم به متمم یا اصلاحیه دارد. شورای عالی قضایی پیشنهاد می‌کند اگر حضرت عالی صلاح بدانید دستور فرمایید هیأتی تعیین شود و اصولی را در قسمت‌های فوق به عنوان متمم با اصلاحیه تهیه و به حضور مبارک تقدیم نماید تا در صورت تأیید برای تصویب به آرای عمومی گذاشته شود.»[31]
دستور امام خمینی برای بازنگری
امام خمینی با اتخاذ یک تصمیم اساسی، روند مشورت‌دهی، مشورت‌گیری را تکمیل نمودند و در تاریخ 14 اردیبهشت 1368، طی حکمی خطاب به ریاست‌جمهوری وقت (آیت‌الله خامنه‌ای) دستور تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی را صادر نمودند.[32] و حضرات حجج اسلام و المسلمین و آقایانی را که برای این مهم در نظر گرفته شده عبارت بودند از:
آقای مشکینی، طاهری خرم‌آبادی، مومن، هاشمی رفسنجانی، امینی، خامنه‌ای، مهندس موسوی (نخست‌وزیر)، حسن حبیبی، موسوی اردبیلی، موسوی خوئینی‌ها، محمدی گیلانی، خزعلی، یزدی، امامی کاشانی، جنتی، مهدوی کنی، آذری قمی، توسلی، کروبی، عبدالله نوری.
امام خمینی محدوده‌ی مسایل مورد بحث را بدین شرح اعلام نمودند:
1. رهبری
2. تمرکز در مدیریت قوه مجریه
3. تمرکز در مدیریت قوه قضائیه
4. تمرکز درمدیریت صدا و سیما در صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند.
5. تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی
6. مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معظلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد.
7. راه بازنگری به قانون اساسی
8. تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی
امام خمینی همچین مدت زمان این کار را حداکثر دو ماه اعلام داشتند.[33]
شورای بازنگری قانون اساسی
بدین ترتیب، کار بازنگری قانون اساسی با تشکیل و افتتاح شورای بازنگری قانون اساسی آغاز گردید و موضوعات مذکور طی 41 جلسه، از 7/2/1368 تا 20/4/1368، در این شورا بررسی و مجموعا 46 اصل اصلاح و تغییر یافت و اصول یکصد و هفتاد و ششم (فصل سیزدهم شورای عالی امنیت ملی) و اصل یکصد و هفتاد و هفتم (فصل چهاردهم، بازنگری قانون اساسی) نیز اضافه گردید و آن‌گاه در همه‌پرسی روز 6/5/1368 به آراء عمومی گذاشته شد و به تصویب ملت رسید.[34]
بر اساس بازنگری، پست نخست‌وزیری حذف شد و اختیارات رئیسجمهور افزایش یافت، تصمیم‌گیری فردی در قوه‌ی قضائیه جایگزین تصمیم‌گیری شورایی شد و جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سیاسی کشور به عنوان حل و فصل‌کننده اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تثبیت شد. همچنین قید مرجعیت از شرایط رهبری حذف و اختیارات رهبری مطلقه اعلام گردید.[35]
نتایج مذاکرات شورای بازنگری در خصوص رهبری
در بازنگری قانون اساسی در باب رهبری در سه مورد بازنگری صورت گرفت:
1. تعدیل توقع شرایط احراز رهبری به شکل حذف شرط مرجعیت.
2. توسعه اختیارات رهبری به شکل ولایت فقیه.
3. حذف شورایی بودن رهبری.[36]
با اسناد به نامه امام خمینی در پاسخ به نامه شورای بازنگری مورخ 9/2/68 که در آن فرموده بودن شرط مرجعیت لازم نیست و مجتهد عادل مورد تأیید خبرگان محترم سراسر کشور کفایت می‌کند،[37] شرط مرجعیت از شروط رهبری حذف شد. اصولا در مذاکرات شورای بازنگری پیرامون حذف شرط مرجعیت، نظرات و آرای مختلفی ارائه شد، اما به طور کلی نظر غالب این بود که نزول در شرایط رهبری حدی دارد و اگر مایلیم مرجعیت را حذف کنیم بایستی برای او افقهیت و اعلمیت در نظر بگیریم تا حکمش نافذ باشد.[38]
در نهایت در مجلس بازنگری، با اصلاح اصل یکصد و نهم، این اصل به این صورت درآمد: 1- صلاحیت علمی لازم برای افتاء در ابواب مختلف فقه، 2- عدالت و تقوی لازم برای رهبری امت اسلام. 3- بینش صحیح سیاسی و اجتماعی، تدبیر، شجاعت، مدیریت و قدرت کافی برای رهبری. در صورت تعدد واجدین شرایط فوق، شخصی که دارای بینش فقهی و سیاسی قوی‌تر باشد مقدم است.[39]
با تعاملات فکری که صورت گرفت با افزودن قید "مطلقه" به ولایت در اصل 57، اختیارات رهبری در خصوص اصل 110 قانون اساسی، اختیارات رهبری عبارت بودند از: تعیین سیاست‌‌های کلی نظام و نظارت بر اجرای آنها، فرماندهی کل نیروهای مسلح، فرمان همه‌پرسی، نصب و عزل فقهای شورای نگهبان، رئیس قوه‌ی قضائیه، رئیس سازمان صداو سیما رئیس ستاد مشترک، فرمانده کل سپاه و فرماندهای عالی نیروهای نظامی و انتظامی، حل اختلاف قوای سه‌گانه، حل معظلات نظام، تأیید و عزل رئیسجمهور.[40]
از نتایج دیگر بازنگری، حذف مبحث شورایی بودن رهبری بود که با توجه به استدلالاتی مبنی بر ناکارایی مدیریت شورایی و احتمال اصطکاک در رهبری و عدم تجربه موفق تاریخی در دوران گذشته، این تصمیم اتخاذ شد که هرچند در قانون اساسی، این روش به عنوان موقت در زمان فوت و یا برکناری رهبر پذیرفته گردید.[41]
نتایج بازنگری در قوه‌ی مجریه
مسأله عدم تمرکز در قوه‌ی مجریه منجر به تنش‌های متعددی در سطوح بالای مدیریتی اجرایی کشور و کند شدن روند اقدامات گردیده بود. به همین دلیل این موضوع به عنوان یکی از مباحث مجلس بازنگری مطرح شد. و آراء و نظراتی چند در این باب ارائه شد. عمدتا موافقین تمرکز با تاکید بر لزوم کارایی در سیستم بر حذف پست نخست‌وزیری تأکید می‌کردند و مخالفین نگران رشد دیکتاتوری و افزایش قوه‌ی مجریه بودند اما در نهایت با استدلال‌های مختلف، ساختار قوه‌ی مجریه دگرگون شد و طرح نوینی که ارائه گردید حاکی از حذف نخست‌وزیر و دادن اقتدارات و اختیارات بیشتری به رئیسجمهور بود. قوه‌ی مجریه پس از بازنگری تغییر کرد. در نظام نوین قوه‌ی مجریه، میدان وسیع ریاست هیات وزیران و مسایل مربوط به آن در اختیار رئیسجمهور قرار گرفت. به موجب اصل 134 ریاست هیأت وزیران با رئیسجمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم‌های وزیران و هیأت دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران برنامه و خط و مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند.[42]
نتایج بازنگری در قوه‌ی قضائیه
در مذاکرات بازنگری نظریات مختلفی در باب اصلاح اصول مربوط به قوه‌ی قضائیه در قانون اساسی ارائه گردید که عمدتا به لزوم تمرکز در این قوه‌ی تأکید داشتند.[43] در این جلسات همچنین در مورد لزوم و یا عدم لزوم شرط اجتهاد برای ریاست این قوه (با توجه به اینکه بخشی از وظایف او غیر قضایی می‌باشد) و همچنین منشأ نصب و عزل رئیس این قوه و میزان اختیارات او و رابطه او با وزیر دادگستری در دولت مباحثی مطرح شد و در نهایت طبق اصل 157 قانون اساسی بازنگری شده، به منظور انجام مسولیت‌های قوه‌ی قضائیه در کلیه امور قضایی و اداری و اجرایی، مقام رهبری یک نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی و مدیر و مدبر را برای مدت پنج سال به عنوان رئیس قوه‌ی قضائیه تعیین می‌نماید که عالی‌ترین مقام قوه‌ی قضائیه است.[44]
نتایج بازنگری در قوه‌ی مقننه
در جلسه‌های بیست و دوم، سی و هفتم و سی و هشتم و چهلم مذاکرات شورای بازنگری جایگاه قانونی مجمع تشخیص نظام در قانون اساسی به تصویب نهایی رسید. و به صورت اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی متجلی گشت. و در نهایت مقرر شد که نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام یک بازوی مشورتی برای مقام رهبری است که اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان در موضوع قانون‌گذاری را حل و فصل خواهد کرد و رهبری می‌تواند به کمک این نهاد، نظام را از بن‌بست‌های قانونی نجات دهد و حرف آخر را بزند. براساس اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی، اعضای ثابت و متغیر مجمع تشخیص مصلحت نظام را رهبری تعیین می‌نماید و مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تایید رهبری می‌رسد.[45]
درج اصل بازنگری قانون اساسی
یکی از موضوعات بازنگری قانون اساسی در سال 1368، اصل بازنگری است که در فصل چهاردهم الحاقی (اصل یکصد و هفتاد و هفتم) قانون اساسی، تحت عنوان بازنگری در قانون اساسی، پیش‌بینی شده است.[46] بر اساس این اصل، مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رئیسجمهور موارد اصلاح و... قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد می‌نماید. اصل 177 ترکیب شورای بازنگری را در نه گروه به شرح ذیل بیان می‌کند:
1- اعضای شورای نگهبان. 2- روسای قوای سه‌گانه 3- اعضای مجمع تشخیص نظام 4- پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری 5- ده نفر به انتخاب مقام معظم رهبری 6- سه نفر از هیات وزیران 7- سه نفر از قوه‌ی قضائیه 8- ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی 9- سه نفر از دانشگاهیان.[47]
همچنین اصل 177 قانون اساسی مقرر می‌دارد مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان در همه‌پرسی برسد. اما در این مورد ذیل اصل 177 محدودیت‌هایی را بدین شرح پیش‌بینی نموده است. «محتوی اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه‌ی قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی و پایه‌های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت امت و نیز اداره‌ی امور مذکور به اتکای آرای عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر‌ناپذیر است.».[48]