به بهانه سالروز تصويب قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
اكنون بحث‌هاي فراواني پيرامون بعد فقهي «احكام حكومتي» صورت گرفته است اما كمتر به جنبه قانوني آن پرداخته شده است. در حالي كه برخي معتقدند احكام حكومتي، «فرا» يا «غير» قانوني هستند و صدور چنين احكامي در قانون اساسي تعريف نشده است، لكن با تدقيق در قانون اساسي و بررسي و تطبيق اين اصول با مفهوم حكم حكومتي، خلاف اين ادعا را ثابت مي‌كند.
ماهيت حكم حكومتي
حكم حكومتي در ادبيات فقهي با نام‌هاي ديگري نظير حكم ولايي، حكم نظامي و حكم سلطاني، شناخته مي‌شود و البته در مواردي اختلافاتي در مفهوم‌شان وجود دارد. به اختصار مي‌توان حكم ولايي يا حكومتي را اين‌گونه تعريف كرد: «آن دسته از احكام جزئي و اجرايي است كه از جانب پيامبر(ص) و ائمه(ع) در منصب حاكميت و براي اجراي احكام كلي خداوند صادر مي‌شود.» جزئي بودن حكم حكومتي، اين است كه حاكم اسلامي زماني آن را صادر مي‌كند كه در موارد ويژه و خاص، نياز به تعيين تكليف و صدور حكم وجود دارد. همان‌گونه كه ادله ولايت فقيه به تفويض همه شئون امام به فقيه اشاره دارد، حكم حكومتي نيز در نبود امام به فقيه، ارجاع داده مي‌شود.
جايگاه حكم حكومتي در شئون ولايت
فقيهان، عمدتاً سه منصب براي نبوت قائلند كه عبارت است از: 1. تشريع و تبليغ احكام دين 2. حكومت 3. قضاوت. پيامبر اسلام (ص) به عنوان نخستين وظيفه خود، احكامي كه از طريق وحي به ايشان نازل مي‌شد را براي مردم ابلاغ نموده و توضيح مي‌دادند، لكن مي‌توان گفت غالب اين احكام با توجه به جنبه اجتماعي‌شان، نياز به در دست گرفتن حكومت داشتند كه با تشكيل حكومت در مدينه، عملاً منصب ديگري توسط حضرت رسول(ص) در دست گرفته شد تا احكامي چون جنگ و صلح، قضاوت، تعزيرات و... قابل تحقق و عملي شدن باشد. چنين احكامي، با عنوان حكم حكومتي شناخته مي‌شوند كه در طول احكام الهي قرار مي‌گيرند.
آيت‌الله مكارم شيرازي از فقهايي است كه چنين شأني را به ولي فقيه نيز قابل انتساب مي‌داند. وي احكام حكومتي پيامبر را در كاربست براي ولي فقيه تحت عنوان «احكام ولي فقيه» مطرح مي‌كند. از نظر وي «احكام ولي فقيه آن دسته از احكام جزئي است كه فقيه جامع‌الشرايط زمان غيبت معصوم براي اجراي احكام كلي و الهي و تطبيق آن بر مصاديق، صادر مي‌كند. از آن جمله است: نصب كارگزاران، حل دعاوي و تعزيرات، اخذ ماليات و... به منظور اجراي احكام نيز تشكيل حكومت ضروري است.»
تفاوت حكم حكومتي با احكام ثانويه
گرچه بسياري، عبارت حكم حكومتي را داراي ترادف با احكام ثانويه برمي‌شمرند اما اين دو مفهوم تعاريفي مجزا دارند. آيت‌الله مكارم تفاوت احكام اوليه، ثانويه و حكم حكومتي را اين گونه بيان مي‌كنند: «حكم اوليه مانند وجوب نماز و زكات و احكام ثانويه نظير قاعده نفي ضرر و لزوم حفظ نظام. حكم ولايتي در طول احكام اوليه و ثانويه قرار مي‌گيرد. به عنوان مثال، ميرزاي شيرازي كه فتواي در حكم محاربه با امام زمان(عج) بودن استعمال توتون و تنباكو را صادر مي‌كند در واقع از احكام شرعي كلي الهي به مصاديق جزئي آن مي‌رسد. حكم كلي در اينجا اين است كه هرچه سبب تضعيف مسلمانان و نزول عزت ايشان به دست كفار شود، حرام است. نظر ميرزاي شيرازي اين بوده كه در آن زمان، استعمال توتون و تنباكو به دليل اثرات استعماري آن، مصداق تضعيف هستند.
انواع حكم حكومتي
از منظر آيت‌الله مكارم شيرازي همين احكام حكومتي خود بر چند شق هستند. دسته اول مربوط به احكام انتصاب فرماندهان و كارگزاران اجرايي دولت (معروف به احكام انشايي) مرتبط است. دسته دوم احكام به تبيين اوليه و كلي مي‌پردازد كه مصداق آن دستور به جمع‌آوري زكات و خمس و صرف آن در محل صلاحديد است. دسته سوم احكام حكومتي ولايي است كه به تطبيق احكام ثانويه با مصاديق‌شان مربوط مي‌شود. مثل تحريم معامله با بيگانگان در برهه‌اي خاص. و دسته آخر، احكامي است كه براي رفع ظلم ستمگران و متجاوزان به حق ديگران اعمال مي‌شود؛ مثلاً برخورد با محتكران.
قابل توجه است احكام فوق تا زماني از منظر دين معتبرند كه در دايره احكام الهي قرار گيرند و به مجرد خروج آنها، حكم نيز اعتباري ندارد. لكن در حالت عادي اين احكام حكومتي، بر فتاواي معمول ارجحيت دارند و اين تقدم از اين لحاظ است كه باعث پايان خصومت و اجراي نظم در جامعه و حل اختلافات و منازعات مي‌توانند باشند و نهايت آن كه تضمين‌كننده آن چه «مصالح عمومي» خوانده مي‌شود، هستند.
جايگاه حكم حكومتي در قانون اساسي
عنوان حكم حكومتي گرچه مستقيماً در قانون اساسي ذكر نشده است، لكن با توجه به مباحث ايراد شده در فرآيند تصويب اين قانون و نيز برخي از اصول قانون مي‌توان تثبيت اين جايگاه را از حيث قانوني در نظر گرفت.
شواهدي از ضرورت وجود حكم حكومتي را مي‌توان در برخي اصول قانون اساسي ملاحظه كرد:
الف) اصل صد و دهم:
هر كدام از بندهاي اصل 110 قانون اساسي، خود به گونه‌اي مصداق اختيار صدور احكام حكومتي است كه به عهده فقيه گذارده شده است، اما بندهايي از آن صراحت بيشتري نيز دارند. از آن جمله است بند اول اصل 110 كه «تعيين سياست‌هاي كلي نظام» را از اختيارات رهبري دانسته است. اين سياست‌ها شامل تنظيم روابط و محدوده اختيارات قواي سه گانه، نيروهاي مسلح، صدا و سيما و ساير قواي بخشي و فرابخشي جامعه مي‌باشد.
«سياست‌هاي كلي» يك ويژگي مشترك دارند و آن، برتري و تفوق آن بر همه قوانين است، به گونه‌اي كه ساير مقررات و قوانين عطف به اين سياست‌ها، در ذيل و هم‌جهت با آنها مورد بررسي قرار مي‌گيرند. به نظر واضعان قانون، سياست‌هاي كلي، ناسخ مقررات و قوانين مغاير قبلي خود هستند و قوانين بعدي نيز بايد مؤيد آنان باشد و همه دستگاه‌ها نيز موظفند اين سياست‌ها را اجرايي كنند. به عنوان مثال مي‌توان سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي را به عنوان يكي از مهم‌ترين سياست‌هاي ابلاغي سال‌هاي اخير دانست كه در واقع طي آن، حاكم شرع با تشخيص ضرورت و نياز جامعه، به تفسير جديد از اصل 44 و تقسيم‌بندي اقتصادي در كشور پرداخته و با پررنگ كردن بخش خصوصي اقتصاد، مسير جديدي را براي حركت كشور در مسير اقتصاد تعيين كردند. از همين رو و پس از ابلاغ اين اصل، برنامه‌هاي بعدي، بودجه‌بندي‌ها و قوانين متعددي در راستاي پياده‌سازي اين «سياست»ها به نگارش و فعليت رسيد.
بند ديگري كه به اختيارات رهبري در دامنه احكام حكومتي اشاره دارد، بند هفتم است كه به «حل اختلاف ميان قوا و تنظيم روابط قواي سه گانه» تأكيد كرده است. طبق اين بند از وظايف و اختيارات رهبري مصرح قانون اساسي، وقتي مشكل يا اختلافي در اثر نقص يا تعارض قانون ميان قوا ايجاد شود، رهبري به حل و فصل آن پرداخته و در واقع مرجع نهايي تعيين‌كننده وظايف هر يك از بخش‌هاي اصلي نظام خواهد بود. آنچه رهبري در اين مقام به جهت حفظ مصلحت كشور تدبير نمايند تحت عنوان حكم ولايي لازم‌الاتباع است. نمونه اين مسئله در حال حاضر فرآيندي است كه توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام در حال رخداد است و بسياري از اختلافات مجلس و دولت در لوايح و نظرات، با نظر اعضاي اين مجمع كه منتصبين ولي فقيه هستند، تعيين تكليف مي‌شود. البته كاركردهاي مجمع تشخيص مصلحت طبق قانون اساسي فراتر از تعيين سياست‌هاي كلي و رفع اختلافات قوا است و بند هشتم اصل 110 قانون اساسي، وظيفه «حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيستند» را به عهده اين مجمع گذاشته است. اين عبارت كلي خود گوياي اختيارات ولي فقيه در صدور احكام در شرايط اضطرار است.
برخي محققان نظير آيت‌الله جوادي آملي معتقدند اصل 110 و بندهاي 7 و 8 آن دلالت بر پذيرش ولايت مطلقه فقيه در قانون اساسي دارد.
ب) اصل صد و دوازدهم:
اصل 112، كه به تفصيل وظيفه مجمع تشخيص مصلحت نظام را توضيح داده است، يكي از اصول مؤيد اختيار ولي فقيه در صدور احكام ولايي است. طبق اين اصل «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تأمين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي‌دهد و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبري تشكيل مي‌شود.»
اين اصل كه در بازنگري قانون اساسي، اضافه شده است در واقع پيشينه‌اش به نامه امام خميني(ره) با موضوع «شيوه اعمال حق حاكم اسلامي در مورد احكام حكومتي» برمي‌گردد. به عبارتي مبناي تشكيل اين مجمع، ساختارمند كردن اختيار رهبري در صدور احكام حكومتي بوده است. در صورت مشروح مذاكرات قانون اساسي براي اين اصل، اولين وظيفه مجمع «تشخيص مصلحت نظام در موارد احكام حكومتي در صورت عدم توافق بين مجلس و شوراي نگهبان در تصويب قوانين» بوده است كه در ادامه مذاكرات، با اين استدلال كه موارد عدم توافق بين مجلس و شوراي نگهبان، صرفاً موارد مرتبط با احكام حكومتي نيست و با آمدن قيد احكام حكومتي، دايره اختيار مجمع در اين زمينه محدود مي‌شود، عبارت را حذف كردند.
ج) ساير اصول قانون اساسي
توجه به اختيارات ولي فقيه، به عنوان وجه تمايز قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با ساير قوانين اساسي كشورهاي دموكراتيك صرفاً منحصر به اصل 110 نيست، بلكه در اصول ديگر نيز اشاراتي به اين اختيارات شده است. از جمله از اصول 57، 60 و 113، قابل استخراج است كه رهبري تفوق نسبت به ساير قوا و مقامات داشته و در صورت اختلافات يا مصلحت‌ها مي‌تواند دستورات مقتضي را صادر نمايد و ساير مقامات ملزم به پذيرش اين احكام هستند. اين مسئله خود صحه گذاشتن قانون اساسي بر اختيار «حكم حكومتي» از سوي رهبري است.
حكم حكومتي و حقوق اساسي
علاوه بر قانون اساسي كه مرجع اوليه و نهايي تنظيم روابط سياسي حاكم بر كشور است، در وضع و تكوين ساير قواعد حقوقي كشور، حكم حكومتي رهبري از جمله منابع حقوق اساسي كشور شمرده شده است. منبع بودن حكم ولايي، به اين معناست كه مي‌توان از اين دسته احكام، به استخراج قواعد حقوقي پرداخته و حسب آن حكم صادر كرد. چنين قواعد حقوقي داراي كليت بوده و در موارد و مصاديق متعدد و مشابه، قابل استفاده است. حكم حكومتي امام خميني(ره) در تأسيس دادگاه ويژه روحانيت و شوراي عالي انقلاب فرهنگي و نيز اعتبار بخشيدن به مصوبات اين شورا از جمله استفاده از احكام حكومتي است كه با توجه به مرجعيت اين احكام در حقوق اساسي، در ادامه نيز مصوبات اين شورا يا رويه دادگاه ويژه مورد پذيرش خواهند بود.
فرجام سخن
بر اساس آنچه بيان شد، مشخص مي‌شود حكم حكومتي در قانون اساسي كشور نهادينه شده و گذشته از اين، اصل پذيرش سيستم ولايت فقيه در قانون اساسي، خود به معني صحه گذاردن بر مكانيسم اعمال ولايت است كه حكم حكومتي از مفاد آن است. همچنين احكام صادره از سوي ولي فقيه نه تنها لازميت قانوني براي اجرا در مصاديق خاص دارند، بلكه به عنوان منبع حقوق اساسي در تشخيص احكام مشابه نيز مي‌توانند مورد استفاده قرار گيرند تا در مواقع اختلاف يا بحران، با استناد به اين سنخ احكام، كشور با بن‌بست تصميم‌گيري مواجه نشود.