كلمات كليدي : سياست گذاري عمومي، سياست گذاري، دولت، سياست، حكومت، اقتدار عمومي، خط مشي، برنامه ريزي
نویسنده : قاسم كرباسيان
واژهی Policy که در زبان فارسی به معنای سیاست یا خطمشی معنا شده است، وقتی در کنار واژهی Public به معنای عمومی قرار گیرد، شاخهای از دانش را با عنوان علم دولت در عمل تشکیل میدهد؛ که برخی آن را زیرمجموعه علم سیاست و برخی نیز علمی مستقل قلمداد میکنند.[1] این دانش، به مطالعه و تحلیل عمل دولتها میپردازد. سیاستگذاریهای عمومی در واقع، تجلّی ادارهی حکومت در عمل، است؛ که آنها را میتوان به عنوان مجموعههایی ساختاری و مرتبط متشکل از مقاصد، تصمیمات و اعمالی که قابل نسبت به اقتدار عمومی در سطوح محلی، ملّی و بینالمللی هستند، در نظر گرفت.
وجود یک فرایند یا مجموعهای از فعالیتها و تصمیمهای دولتی که با هدف حل یک مسألهی عمومی طراحی شدهاند، سیاستگذاری عمومی نامیده میشود.[2]
رشتهی سیاستگذاری عمومی که بیش از پنج دهه از تأسیس آن میگذرد، از نیمهی دوم قرن بیستم، ابتدا در ایالات متحده آمریکا و سپس در اروپای غربی، وارد حوزهی علوم سیاسی معاصر شد.[3]
پیدایش سیاستگذاری، ریشه در آثار "لاسول" و "لرنر" داشته؛ اما گسترش و نهادینهشدن آن در دانشگاههای غربی، پانزده تا بیست سال بعد؛ یعنی در اواسط دههی شصت، بهویژه در اواخر این دهه، آغاز شد. در دههی هفتاد، دولتهای غربی که در جستجوی نوعی مشروعیّت علمی، برای دخالت روزافزونشان در ادارهی امور جامعه بودند، گرایش قابل توجهی در بهکارگیری فارغالتحصیلان دانشگاهی در این رشته از خود نشان دادند؛ تا آنها را در سیاستگذاریها، مورد استفاده قرار دهند. سیاستگذاری عمومی که توسط "ماکس وبر"، زمینهی ایجاد تحلیل آن فراهم و به عنوان شاخص اساسی دنیای مدرن در نظر گرفته شد، زمینه را برای ارتباط میان علوم سیاسی و دیگر رشتههای اصلی علوم اجتماعی؛ مانند اقتصاد، جامعهشناسی، تاریخ، فلسفه و قومشناسی، برای شناخت و بهبود خطمشیها و سیاستگذاریها، فراهم کرد.[4]
حوزه عمل پیوند با رشتههای مختلف علمی
برخی پژوهشگران، در مورد ماهیت حوزه سیاستگذاری عمومی اینگونه میگویند: «هنگام ورود به حوزه سیاستگذاری عمومی پژوهشگر، این سؤال را که چه کسی حکومت میکند و چگونه»، رها میکند تا به این پرسش که «چگونه و به وسیله چه کسی یک خطمشی یا سیاست عمومی تهیه و اجرا میگردد»، پاسخ میدهد.[5]
این رشتهی جدید، یافتهها و تحلیلهای رشتههای عمده علوم اجتماعی مثل اقتصاد، علوم سیاسی، جامعهشناسی، روانشناسی و فلسفه را در قالب رهیافتی چند رشتهای، برای تدوین و اجرای بهترین تصمیمات، با کمترین هزینه به کار میبرد. پیدایی این رشته در بستر دموکراسی و جامعه مدنی، در کشورهای توسعهیافته و اختصاص یافتن رشتهها، مجلات علمی و بودجههای فراوان پژوهشی به این عرصه، دولت مدرن را از دیگر دولتها متفاوتتر و مقتدرتر کرده است.[6]
البته سیاستگذاریهای عمومی، اقداماتی صرفاً اتفاقی نبوده؛ بلکه رفتار معطوف به هدف هستند؛ که مبتنی بر قانون و اقتدارآمیزند؛ یعنی در ضمن خود از نوعی تهدید و اعمال زور قانونی برخوردارند. تدوین اینگونه از سیاستها که علاوه بر تصمیمگیری برای تصویب یک قانون، حوزه اجراء، تفسیر و اعمال قانون را نیز شامل میشوند، اغلب به وسیلهی دولتها و عوامل سیاسی انجام شده و سازمانهای خصوصی در آن نقش ندارند.[7]
از آنجا که واحد تحلیل علم سیاستگذاری "سیاستها و برنامهی عمل دولتها" است، زمینهی پژوهشی در آن بسیار وسیع و گسترده بوده و این گستردگی راه پیوند سیاست و دیگر رشتههای علمی مثل فیزیک، مکانیک، شیمی، تعلیم و تربیت، اقتصاد، کشاورزی و حقوق را هموار میکند.
ویژگیهای سیاستگذاری عمومی
"لاسول" یکی از پایهگذاران سیاستگذاری، سه ویژگی برای این رشته بیان میکند؛ که عبارتند از:
1. چندرشتهای(میانرشتهای)(Multi-Disciplinary)؛ مراد از چندرشتهای یا چندجانبه بودن سیاستگذاری، آن است که این علم باید خود را از قید و بند معادلات محدود نهادها و ساختارهای سیاسی رها کرده و به جای آن خود را به شاخههای دیگری همچون جامعهشناسی، حقوق، اقتصاد و روانشناسی پیوند زده و در معادلات خود به حوزههای مختلف علمی مراجعه نماید.
2. راهحلیابی(Problem Solving)؛ راه حلیاب بودن این علم، بدان معناست، که این علم با مسائل واقعی جهان پیوند داشته و صرفاً در حصارهای آکادمیک باقی نمیماند؛ بلکه به عالم واقع جریان مییابد.
3. هنجاری و ارزشی (Explicitly normative)؛ لاسول با هنجاری خواندن سیاستگذاری، برآن است که سیاستگذاری، نباید بر عینیت علمی پای فشارد؛ بلکه بایستی بپذیرد که جدا کردن اهداف از ابزارها و یا ارزشها از تکنیکها، در مطالعه فعالیتهای دولتی امکانپذیر نیست.
در کنار این سه ویژگی، میتوان به مسئلهمحوری، کلنگری در عین جزءنگری، ثابت بودن از حیث چهارچوبها و روش و متغیر بودن از حیث خروجی و پاسخی که به دنبال خواهد داشت، نیز اشاره کرد.[8]
تفاوت سیاستگذاری عمومی و علوم سیاسی سنّتی
سیاستگذاری عمومی از علوم سیاسی سنتی به لحاظ تعاریف و مسائلی که مورد مطالعه قرار میدهند، فاصله میگیرد. به عقیده "پاتریس دیوران"، این علم، با فاصله گرفتن از علوم سیاسی، خود را به عنوان بستر ویژهای در جامعهشناسی مطرح میکنند.
از نظر تعاریف، علم سیاستگذاری از تعریف سیاست، بهعنوان علم قدرت یا دولت، به تعریف سیاست به عنوان علم یا هنر ادارهی جامعه، عدول میکند.
از نظر عرصهی پژوهشی، علوم سیاسی به مباحث کلی مجردی، مثل آزادی، جنگ، صلح و ... میپردازد؛ اما علوم سیاستگذاری، ما را به عرصهی فعالیتهای خرد و اداری دولت که نمود عینیتری دارند میکشاند.[9]
تفاوت سیاستگذاری و برنامهریزی
تفاوتهای عمدهی این دو عرصه را میتوان اینگونه برشمرد:
1. سیاستگذاری، کلاننگر است اما برنامهریزی خردنگر؛
2. در سیاستگذاری، نگاه بلندمدت داریم؛ اما در برنامهریزی کوتاه مدت؛
3. در سیاستگذاری، معمولاً مقید به زمان نیستیم؛ ولی در برنامهریزی دورهی زمانی داریم؛
4. سیاستگذاری، مقیّد به بودجه و هزینه نیست؛ اما برنامهریزی مقیّد به آن است.[10]
روش در سیاستگذاری عمومی
روش در سیاستگذاری عمومی مبین سبک تحلیل، نحوههای استدلال و ایجاد ارتباط دوری میان موضوعات کلی و زمینههای خاص عینی است. همراه با روش، تحلیلگر سعی در ساده کردن عملکرد پیچیدهی دولتی و بررسی و تفسیر علمی آن میکند.
در حوزه سیاستگذاری عمومی، دو مدل "تحلیل استراتژیک" و "تحلیل مرحلهای(سکانسیل)"، چارچوبهای مناسبی را در زمینهی روش، پیش رو گذاشتهاند.
مدل تحلیل استراتژیک
"میشل کروزیه" بنیانگذار جامعهشناسی سازمانها در فرانسه و همکار او "ارهارد فریدبرگ"، در ارائه و توسعه این مدل نقش بسزایی داشتهاند. در قالب این مدل که بر مبنای مفاهیمی مثل کنشگر، سیستم، قدرت و همکنشی استواراست، فرد براساس خردگرایی محدود و میزان منابع قدرتی که در دسترس دارد، سعی در رسیدن به اهداف خود در درون سیستم میکند و رابطه فرد با سیستم، یکجانبه نبوده؛ بلکه مبتنیبر همکنشی و روابط قدرت است.
مدل استراتژیک به تحلیلگر این امکان را میدهد که با مبنا قرار دادن رفتار مبتنی بر خرد محدود بازیگران و ارتباط متقابل افراد و سیستم براساس رابطه قدرت و در اختیار داشتن منابع آن به مطالعه و بررسی سیاستگذاریهای عمومی در زمینههای مختلفی مثل پیدایش، منطق پیدایش، نوع پاسخ به مشکلات و اهداف سیاستگذاریها بپردازد.
کروزیه و فریدبرگ این فرضیه را ارئه میدهند که لااقل در جوامع پیچیده نمیتوان قائل به وجود مکانهای قدرتی بود که در آنها منابع قدرت بیشتر از دیگر جاها انباشته شده باشند. بنابراین در این جوامع، وجود تأثیر یک طرفه و غیر قابل اجتناب از سوی برخی بازیگران اصلی بر روی مجموعه سیستمها مورد قبول نیست.[11]
مدل مرحلهای(چرخهای) و مراحل سیاستگذاری
این مدل برای اولین با توسط "چارلز" استاد آمریکایی علوم سیاسی ارائه شده و بعد از وی به وسیلهی متخصصین سیاستگذاری عمومی، عمومیت یافت. این مدل که اعمال تصمیمگیران و مسئولان حکومتی را در مرکز توجهات خود قرار میدهد، براساس آنچه "جونز" ارائه میدهد، عملکرد دولت و تصمیمگیران را به 5 مرحلهی بههم وابسته تقسیم میکند:
1. مرحلهی شناخت مشکل و قرار گرفتن مشکل در دستور کار حکومت؛ در سیاستگذاری عمومی، مشکلات عمومی مورد بررسی قرار میگیرند. مشکلات عمومی عبارتند از یک نیاز انسانی، یک محرومیت یا یک نارضایتی که بهوسیلهی خود فرد یا دیگری شناسائی شده و برای آن راه حل جستجو میشود و در ارتباط با آن، علاوه بر کسانی که به صورت مستقیم درگیر هستند، افراد دیگری هم خود را درگیر دانسته و عکسالعمل نشان میدهند.
راهیابی اینگونه از مشکلات به دستور کار حکومتها تابع منطق یکسانی نیست و با توجه به ساختار متفاوت اجتماعی، سیاسی کشورها مختلف است.
مدلهای راهیابی مشکل به دستور کار
راجرکب و همکارانش در ارتباط با چگونگی ورود یک مشکل به دستور کار دولتها سه مدل ارائه کردهاند:
أ) مدل ابتکار از خارج؛ در این مدل، مشکلات اول از طریق گروههای غیرحکومتی مطرحشده و سپس با تأکید بر آن مشکلات و انتشار آنها، توجه افکار عمومی به آن جلب خواهد شد و درنتیجه وارد دستور کار حکومت میشوند.
ب) مدل بسیج؛ در این مدل مشکلاتی که ابتکار آن تعلق به تصمیمگیران یا اطرافیان آنها دارد، به صورت مستقیم، آسان و بدون گذر از افکار عمومی وارد دستور کار حکومت میگردند، و سپس از آنجا که اجرای موفق خطمشیها و تصمیمات گرفتهشده در گرو آگاهی افکار عمومی است، آن مشکل از دستور کار حکومت به افکار عمومی منتقل شده و افکار عمومی از آن آگاه میشوند.
ت) مدل دسترسی از داخل؛ در این مدل، مبتکران سیاست در درون دستگاه حکومت بوده یا کسانی هستند که بهراحتی میتوانند به تصمیمگیران دسترسی پیدا کنند. در این مدل، مشکل، بدون مانع وارد دستور کار حکومت شده؛ نیازی به برانگیختن افکار عمومی نیست.
2. ارائه راهحلها به تصمیمگیران؛ در این مرحله، قوهی مجریه، قوهی مقنّنه، خصوصی، هرسه حوزه و یا ترکیبی از میان آنها، راهحلهایی را پیرامون مشکل به حکومت ارائه میدهند. در این مرحله، نسبت به سادهسازی مشکل اقدام شده و انجامپذیر بودن خطمشی انتخابشده، مورد توجه قرار میگیرد.
3. مشروعیت بخشیدن به یک راهحل و تصمیمگیری؛ در این مرحله، تصمیم گیری به یک خطمشی رسمیت داده آن را لازمالاجرا میگرداند.[12]
4. اجرای خطمشیها؛ دیدگاههای موجود در زمینه اجرای خطمشیها را میتوان به دو گروهی کلی کلاسیک و جدید تقسیم کرد.
در دیدگاه کلاسیک، سیستم اداری به صورت یک مجموعه مکانیکی در نظر گرفته میشود، که دارای سه خصوصیت است:
1. عناصر تشکیلدهنده ساختار سازمانهای اداری در هرمی متمرکز و سلسله مراتبی مشغول فعالیت هستند؛
2. نظام سیاسی از نظام اداری کاملاً مجزا بوده و هریک، فعالیتهای خاص خود را انجام میدهند، بدینگونه که دولت طرحها را ارائه داده و سیستم اداری، آنها را اجرا میکند؛
3. در این مدل، نگاه ابزاری نسبت به عوامل اجراء پذیرفته شده است.
در بینش کلاسیک، تمایزی اساسی میان طراحی یک خطمشی و اجرای آن وجود داشته و مرحلهی اجرا، بعد از مرحله تعیین سیاست قرار میگیرد و یک سیاست قبل از اجراء از ساختار معینی برخوردار است. نمایندگان اداری، اولین مجریان سیاستهای عمومی هستند؛ اما بازیگران دیگری مانند مجلس و دادگاهها هم میتوانند در امر اجراء، نقش ایفاء کنند.
در مدل جدید، ارتباط خطی و یکجانبهی میان تصمیمگیر و مجری از بین رفته و بر وجود یک ارتباط دوری میان سیستم سیاسی و اجرایی، براساس مذاکره و روابط قدرت تأکید شده است. براساس این مدل، بازیگر اداری، فری تابع و فرمانبردار نیست؛ بلکه فردی مؤثر در ساختار و شکل سیاستها است.[13]
5. ارزیابی سیاستگذاریهای عمومی: در این مرحله به تعیین آثاری که سیاستگذاریهای عمومی در حوزهی اجراشده به دنبال داشتهاند، پرداخته میشود. ارزیابی ممکن است به شکلگیری سیاست دیگری بینجامد که در این صورت دور سیاستگذاری را به وجود خواهد آورد.[14]