نظام عرض حال، شكايت، نظام دادخواهي، نظام مكاتبات، حقوق بشر، نظام نظارتي، ساز و كار نظارتي
نویسنده : محمد ابراهيمي
«آیین (نظام) گزارش‌دهی» یکی از متداول ترین شیوه‌های نظارتی برای تحقق حقوق بشر در نظام معاهده‌ای به شمار می‌آید. در کنار شناسایی حقوق و آزادی‌های اساسی بشر در قالب اسناد حقوق بشری، این نظام نظارتی هم در بسیاری از اسناد بین المللی و حتی اسناد مصوب در نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر مورد شناسایی قرار گرفته است. تا جایی که اکنون رایج ترین شیوه نظارتی بر رعایت تعهدات دولت‌ها مطابق اسناد الزام آور مربوطه، مبتنی بر بررسی گزارش‌هایی است که از جانب دولت‌های عضو آن اسناد به نهادهای ناظر ارایه می‌گردد. این نظام نظارتی در کنار نظام‌های دیگری چون «آیین دادخواهی {عرض حال}»[1] و «آیین حقیقت یابی»[2] به عنوان مهمترین ابزارها و ساز و کارهای اجرایی (نظارتی) حقوق بشر محسوب می‌شوند. هدف اساسی این نظام، ارتقای تطابق دولت‌ها با تعهدات حقوق بشری بین المللی آنهاست. در این تحقیق به اختصار، به تبیین این اصطلاح و جایگاه آن در نظام حقوق بشر پرداخته می‌شود.
1- مفهوم «آیین گزارش‌دهی»
اصطلاح «گزارش»[3] به تنهایی در نظام حقوق بشر، به هر نوشته یا توضیح شفاهی درباره مسأله یا موضوع حقوق بشر، نقض هنجارهای حقوق بشری یا تبیین وضعیت حقوق بشری کشورها، اشاره دارد، اما اصطلاح «گزارش‌دهی»[4] به ایفای تعهد دولت‌ها در ارایه «گزارش» اطلاق می‌شود.[5] همچنین اصطلاح «گزارش» به گزارش‌هایی که توسط سازمان‌های غیر دولتی، سازمان‌های بین المللی یا گزارش‌هایی که به وسیله «گزارش گران ویژه»[6] درباره موضوعات خاص یا وضعیت حقوق بشری کشور مشخصی به منظور بررسی وضعیت موجود و مطابقت آنها با استانداردهای حقوق بشری تهیه می‌شود، نیز اطلاق می‌شود.[7]
به این ترتیب «آیین یا نظام گزارش‌دهی» به شیوه نظارتی خاصی اطلاق می‌گردد که در بسیاری از معاهده‌های حقوق بشری مقرر گردیده و بر اساس این آیین، دولت‌های عضو آن معاهدات، ملزم شده‌اند تا به صورت دوره‌ای گزارش‌های دوره‌ای مکتوبی را که بیانگر میزان مطابقت وضعیت آنها با استانداردهای آن معاهده و در بر دارنده تجربیات و موانع احتمالی در عدم اجرای استانداردهای مربوطه و اقدامات اتخاذی آنهاست، به نهادهای ناظر پیش بینی شده، ارایه نمایند.[8]
این گزارش‌ها می‌توانند، بیانگر وضعیت قانون گذاری‌های ملی، پرونده‌های قضایی و اطلاعات علمی و... باشد، به گونه‌ای که به نهاد نظارتی مربوطه، امکان بررسی گزارش‌های دولتی و پاسخ گویی، اظهار نظر و ارایه توصیه‌های کلی (عمومی) یا خاص را می‌دهد.[9]
به این ترتیب مفهوم آیین یا نظام گزارش‌دهی، آن است که دولت‌های عضو اسنادی که چنین نظام نظارتی در آنها مقرر گردیده، ملزمند درباره تدابیری که نسبت به اجرای معاهده مزبور اتخاذ نموده‌اند و همچنین در خصوص پیشرفت‌ها، موانع، تجربیات و... مربوطه، گزارش‌های مکتوبی را به صورت دوره‌ای و در مدت زمان مشخص به نهاد ناظر ارایه می‌نمایند و رکن نظارتی نیز طی تشریفاتی به بررسی گزارش و ارایه توصیه‌های کلی یا خاص در آن خصوص اقدام خواهد کرد.
2- آیین گزارش‌دهی در سطح بین المللی
در سطح بین المللی، برخی از مهمترین کنوانسیون‌های حقوق بشری مصوب سازمان ملل متحد مشتمل بر آیین گزارش‌دهی بوده و هر یک از ارکان معاهده ای، قواعد عمومی و اصول راهنمای مشخصی را در ارتباط با شکل و محتوای گزارش‌هایی که دولت‌های عضو باید ارایه نمایند، مقرر نموده‌اند[10] و هر یک از آنها دارای تشریفات و فرآیند ویژه‌ی مخصوص خودشان هستند.[11]
به عنوان نمونه، اعضای «میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1966)»[12] بر اساس ماده 16 میثاق مزبور، ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره تدابیری که در راستای تأمین حقوق مقرره در این میثاق اتخاذ نموده‌اند، به شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد هستند. همچنین مطابق ماده 40 «میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)»[13]،دولت‌های عضو این میثاق نیز ملزم به ارایه گزارش‌های دوره‌ای به کمیته حقوق بشر، درباره تدابیری که برای تحقق حقوق مقرر در میثاق اتخاذ نموده‌اند، می‌باشند. اعضای «کنوانسیون بین المللی رفع هرگونه تبعیض نژادی (1965)»[14] نیز بر اساس بند 1 ماده 9 ملزم به ارایه گزارش درباره اقدامات قانونی و قضایی و اداری و غیره که به منظور اجرای مقررات و مفاد این معاهده معمول داشته‌اند به «کمیته رفع تبعیض نژادی» هستند. اعضای «کنوانسیون منع شکنجه و سایر رفتارها و مجازات‌های ظالمانه، غیر انسانی و تحقیر آمیز (1984)»[15] نیز مطابق بند 1 ماده 19 ظرف یک سال بعد از لازم الاجرا شدن کنوانسیون ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقداماتی که جهت اجرای تعهدات خود مطابق کنوانسیون به عمل آورده‌اند از طریق دبیر کل سازمان ملل متحداند و پس از آن نیز هر چهار سال یک بار گزارش‌های تکمیلی، درباره اقدامات تازه به عمل آمده و سایر گزارش‌های مورد درخواست «کمیته ضد شکنجه» را به این کمیته ارایه نمایند.
همچنین «کنوانسیون حقوق کودک (1989)»[16] در ماده 44، اعضای این معاهده را ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقداماتی که برای تحقق حقوق شناخته شده در این کنوانسیون به عمل آمده و پیشرفت‌های حاصله (گزارش اولی ظرف 2 سال پس از لازم الاجرا شدن و گزارش‌های بعدی هر 5 سال یک بار) به « کمیته حقوق کودک» نموده است. در بند 2 ماده 44 این سند تأکید شده که گزارش تهیه شده باید نشان دهنده عوامل و مشکلات احتمالی که در سر راه انجام تعهدات این سند وجود دارد، باشد. به همین ترتیب سایر اسناد از جمله ماده 18 «کنوانسیون رفع تمامی اشکال تبعیض علیه زنان (1979)»[17] و ماده 73 «کنوانسیون بین المللی حمایت از حقوق کارگران مهاجر و خانواده‌های آنان (1990)»[18] و ماده 7 «کنوانسیون بین المللی منع و مجازات جرم آپاتاید(1973) »[19] نیز اعضای خود را ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقدامات اتخاذی جهت حقوق مقرر در آنها نموده‌اند. البته نحوه گزارش‌دهی و مدت زمان ارایه گزارش‌ها در این اسناد با یکدیگر متفاوت است و حسب هر مورد باید به سند مربوطه مراجعه نمود.
حتی در «سازمان بین المللی کار» نیز دولت‌های عضو هر مقاوله نامه منعقده، بر اساس اهداف این سازمان، ملزم به ارایه گزارش‌های دوره‌ای درباره اطلاعات مربوط به شیوه‌ها و ابزارهایی که جهت ایفای تعهدات ناشی از چنین مقاوله نامه‌هایی اجرا نموده‌اند، می‌باشند.[20] همچنین سازمان یونسکو و سازمان بهداشت جهانی نیز لزوم ارایه گزارش‌های دوره‌ای درباره مسایل و موضوعات مربوط به حقوق بشر را مقرر نموده‌اند.[21]
3- آیین گزارش‌دهی در سطح منطقه‌ای
در سطح منطقه‌ای نیز در اسناد مصوب نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر، آیین گزارش‌دهی به شیوه‌ای مشابه رویه بین المللی مورد شناسایی قرار گرفته است، هر چند شیوه گزارش‌دهی در این نظام‌های منطقه ای، با آن چه در سطح بین المللی مورد شناسایی قرار گرفته تا حدودی متفاوت است. به عنوان نمونه «کنوانسیون اروپایی حمایت از حقوق بشر و آزادی‌های اساسی (1950)»[22] در ماده 52، دولت‌های عضو را ملزم نموده تا به محض درخواست دبیر کل شورای اروپا، گزارش را درباره شیوه‌هایی که در قوانین داخلی جهت تضمین اجرای موثر هر یک از مقررات این کنوانسیون به عمل آورده‌اند، ارایه نمایند. اما با این وصف، هیچ گونه شیوه معینی، جهت بررسی اطلاعات و گزارش‌های واصله از سوی دولت‌های عضو، ارایه ننموده است و در خصوص این که چنین گزارش‌هایی باید به صورت دوره‌ای یا در زمان بندی مشخصی ارایه گردد نیز کنوانسیون ساکت است. ولی توجه به رویه مطرح در نظام اروپایی نشان می‌دهد که درخواست چنین گزارش‌هایی غالبا در شرایطی که دولتی در وضعیت ویژه‌ای قرار گرفته که احتمال نقض مقررات حقوق بشری در آن زیاد است، مورد تقاضای دبیر کل شورای اروپا قرار می‌گیرد.[23]
چنین شیوه‌ای در «کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر (1969) »[24] نیز مورد شناسایی قرار گرفته است. ماده چهل و سه کنوانسیون مزبور دولت‌های عضو را متعهد نموده تا در صورت درخواست کمیسیون آمریکایی حقوق بشر، گزارش‌ها و اطلاعاتی را درباره شیوه‌هایی که در حقوق داخلی خود جهت اجرای موثر مقررات این کنوانسیون اتخاذ نموده‌اند، ارایه دهند. همچنین بر اساس بند «د» ماده چهل و یک نیز یکی از وظایف کمیسیون آمریکایی حقوق بشر، درخواست چنین گزارش‌ها و اطلاعاتی از دولت‌های عضو، عنوان شده است.[25]
اما شیوه‌ای که در منشور آفریقایی حقوق بشر و ملت‌ها (1981)[26]، اتخاذ شده تا حدود زیادی مشابه رویه بین المللی است. مطابق ماده 62 این منشور، دولت‌های عضو منشور متعهد شده‌اند تا هر دو سال یک بار از تاریخ لازم الاجرا شدن این منشور، گزارش را درباره اقدامات قانونگذاری یا دیگر اقداماتی که به منظور اجرای حقوق و آزادی‌های مقرره در این منشور به عمل آورده‌اند، ارایه نمایند. با وجود آن که بررسی این گزارش‌ها در منشور مزبور در زمره وظایف «کمیسیون آفریقایی حقوق بشر» به شمار نیامده، اما این کمیسیون، مجوز بررسی چنین گزارش‌هایی را از مجمع سران دولت‌های آفریقایی اخذ نموده است. ولی با این حال توجه چندان جدی نسبت به این گزارش‌ها صورت نپذیرفته و به طور دقیق این گزارش‌ها مورد بررسی قرار نمی‌گیرند.[27]
4- ارزیابی آیین گزارش‌دهی
نظام‌های مختلف گزارش‌دهی که رایج ترین شیوه نظارتی محسوب می‌شوند، از نظر سیاسی حساسیت کمتری نسبت به شیوه‌های عرض حال و حقیقت یابی دارند.[28] به همین جهت غالبا دولت‌ها در پذیرش، امضاء و تصویب اسنادی که مشتمل بر این مکانیزم نظارتی است، سر سختی چندانی از خود نشان نمی‌دهند، به خلاف اسنادی که در آنها ساز و کارهای نظارتی دادخواهی مقرر گردیده است. نظام‌های گزارش‌دهی تا حد زیادی به حسن نیت دولت‌های مربوطه وابسته است و از آن جایی که وظیفه نهادهای نظارتی صرفا بررسی اطلاعات و گزارش‌های دولت‌های عضو و ارایه مشورت به آنها می‌باشد، از این جهت نظام‌های گزارش‌دهی به عنوان ساز و کارهای «حقیقت یابی» یا به طور خاص «راست آزمایی»[29] یا «ارتقایی»[30] حقوق بشر در مقابل کارکردهای حمایتی نظام عرض حال تلقی می‌شوند. همین امر موجب شده که برخی صاحب نظران، نظام‌های گزارش‌دهی را مورد انتقاد قرار داده و آنها را «دولت محور»[31]، «ناکارآمد»[32] و «متناقض»[33] دانسته‌اند.[34]در حالی که نظام‌های عرض حال را عموما به عنوان موثرترین ابزارهای حمایت از حقوق بشر تلقی نموده‌اند. چنین رویکردی احتمالا به دلیل قیاس ساده انگارانه آنها با حقوق داخلی اتخاذ شده است و هنگامی که کارکردهای اساسی نظارت مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد، چنین نتیجه گیری‌هایی مورد تردید جدی واقع می‌شوند.[35] زیرا اولا، از منظر کارکرد بررسی و نظارتی، نظام گزارش‌دهی امکان بررسی و تحلیل وضعیت‌های وسیع و گسترده‌ای را فراهم می‌آورد که در آیین عرض حال امکان این تحلیل در آن وسعت نیست. حتی در مواردی که نظام‌های عرض حال قابل اجرا باشند، باز هم نظام گزارش‌دهی با ارایه و تدارک شکلی ضروری از مراقبت و کنترل مستمر، مبنای اصلی نظارت را شکل می‌دهد. زیرا نظام عرض حال مورد پذیرش تعداد کمتری از دولت‌ها واقع شده و از طرف دیگر امکان استفاده از این نظام برای بسیاری از قربانیان محروم مقدور نیست.[36] ثانیا کارکرد اصلاحی هر دو نظام در نهایت به قدرت و تاثیر فشار ملی و بین المللی بستگی دارد. گر چه آیین عرض حال معمولا به جهت توجه بیشتر عمومی در شرمسار نمودن دولت‌ها موثرتر است، اما با این حال هدف اصلی محکوم کردن و گریزان ساختن دولت‌ها نیست. بنابراین ارکان نظارتی می‌توانند نقش سازنده تری در ارزیابی وضعیت و توصیه به دولت‌ها در خصوص اقدامات جبرانی داشته باشند.[37]
با این حال نمی‌توان این امر را انکار نمود که در آیین عرض حال امکان تحلیل عمیق وضعیت خاص فراهم است، در حالی که چنین امکانی در نظام گزارش‌دهی فراهم نیست.[38] علاوه بر این به جهت گستردگی و حجم و تعداد زیاد گزارش‌ها و فرصت ناکافی ارکان نظارتی در بررسی گزارش‌ها و عدم همکاری برخی دولت‌ها در ارایه به موقع گزارش‌ها یا عدم ارایه گزارش‌های شفاف و دقیق از جانب دولت‌ها و... نظام‌های گزارش‌دهی نیز در عمل نتوانسته‌اند از کارایی لازم برخوردار شوند. به این جهت، به نظر می‌رسد تلفیقی از نظام‌های مختلف نظارتی می‌تواند، نظارت موثرتری را در حمایت از حقوق بشر و تحقق اجرای آن به دنبال داشته باشد.
5- جمهوری اسلامی ایران و آیین گزارش‌دهی
از آن جایی که دولت ایران برخی از اسناد بین المللی، از جمله «میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1966)» و «میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)» را در اردیبهشت 1354 بدون هیچ قید و شرطی به تصویب رسانده است[39] و همچنین «کنوانسیون بین المللی منع و مجازات جرم نژاد پرستی (آپارتاید) (1973)» را در 4 بهمن ماه 1363 و «کنوانسیون حقوق کودک (1989)» را نیز در اول اسفند ماه 1372 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسانده است[40] که تمامی این اسناد مشتمل بر مقرراتی در لزوم ارایه گزارش‌هایی به نهادهای مربوطه در خصوص اقدامات اتخاذ شده جهت اجرای مقررات اسناد مربوطه می‌باشد، لذا از این حیث متعهد به ارایه گزارش به مراجع مربوطه می‌باشد. به همین جهت در راستای تحقق این تعهد، دولت ایران تاکنون گزارش‌های متعددی را به نهادهای ذیربط از جمله کمیته حقوق بشر و کمیته حقوق کودک ارایه نموده و نهادهای مربوطه نیز ضمن بررسی گزارش‌ها اقدام به ارایه توصیه‌های کلی نموده‌اند، گر چه گاهی ارایه گزارش‌ها با تأخیر زیادی صورت پذیرفته است، به عنوان نمونه ارسال گزارش دوم ایران به کمیته حقوق بشر نزدیک به ده سال تأخیر افتاده است.[41]