كلمات كليدي : بودجه، مصارف مالي، مازاد يا كسري بودجه، استقراض، دولت، دريافت ها و پرداخت ها، اقتصاد بخش عمومي
نویسنده : حسين كفشگر جلودار
ریشه واژه بودجه، کلمه غیر رایج و قدیمی فرانسوی بوژت (budget)، به‌معنای کیف یا کیسه چرمی است. بودجه شامل دریافتی‌ها و پرداختهای دولت است؛ که دریافت‌ها شامل مالیات مستقیم و غیرمستقیم (T) و پرداختهای آن شامل پرداختهای انتقالی (TR) و هزینه‌های دولت (G) است. کسری بودجه (Shortage Budget) که به اختصار BS نوشته می‌شود، تفاوت بین دریافت‌ها و پرداختهای دولت، به صورت زیر تعریف می‌شود: BS=T–TR–G.
در این رابطه سه حالت وجود دارد: اگر BSمثبت باشد، در آن‌صورت، مازاد بودجه وجود دارد، اگر BS مساوی صفر باشد؛ در آن‌صورت، توازن بودجه وجود دارد و اگر BS منفی باشد، در آن‌صورت، کسری بودجه وجود دارد.[1]
تعاریف بودجه متضمن چهار عنصر زیر است:
1) اهداف و برنامه‌ها را نشان می‌دهد؛
2) شامل دریافت‌ها و هزینه‌های دولت است؛
3) ارقام آن پیش‌بینی برای آینده است؛
4) برای دوره زمانی خاصّی در نظر گرفته می‌شود.
این واژه نخستین‌بار در بخش عمومی و در انگلستان به کیف کوچکی اطلاق می‌شد، که مهر وزارت دارایی در آن قرار داشت. در مرحله بعد، به کیفی که صورت دریافت‌ها و پرداختهای کشور را در آن می‌نهادند، اطلاق شد. به‌تدریج، واژه به‌شکل بوژت (budget) فرانسوی بازگشت و به‌شکل بودجه در ادبیات مالی و اقتصادی کشورها رواج یافت.[2] در گذشته، بودجه بیشتر بیان‌گر منابع و مصارف مالی دولت بود؛ اما امروزه بودجه "ابزار سیاست‌گذاری" برای تحقّق اهداف کلان محسوب می‌شود.[3]
پیدایش بودجه‌ریزی
در قرن هیجدهم در انگلستان برای کنترل قدرت پادشاه از لحاظ اخذ مالیات و هزینه دولتی، از بودجه استفاده شد. جالب این‌جاست که در بودجه‌های اولیه، منابع و مصارف وجوه، تعیین می‌شده است؛ که این اصل، امروزه در بودجه‌ریزی نوین مؤسسات تولیدی و بازرگانی کاملا مورد تأیید قرار گرفته و رعایت می‌شود.[4]
اهمیت بودجه
1. بودجه امکان تخصیص منابع محدود را براساس اولویت‌های برنامه‌ریزی‌شده فراهم می‌سازد.
2. به‌دلیل اینکه باید تمامی برنامه‌ها را دربر داشته باشد، فرصتی فراهم می‌سازد که تعارض‌ها کشف شده و بین برنامه‌ها، هماهنگی برقرار شود.
3. در نظام مردم‌سالاری، راه نسبتا دقیق نظارت بر دولت، بودجه است. ارقام کلّی بودجه نشان می‌دهد، که دولت چقدر به وعده‌هایی که می‌دهد، پایبند است.[5]
4. اقتدار دولت با تدوین و اجرای بودجه آشکار می‌شود.
5. سیاست‌گذاری عمومی در بودجه متجلّی است و مادامی که تعهدات، تبدیل به پول نگردد، برنامه‌ها آن‌طور که باید انجام نمی‌شود.[6]
اصول بودجه[7]
در بودجه‌نویسی و بودجه ریزی اصولی است که رعایت آن‌ها برای طراحان و بودجه‌ریزان لازم است. این اصول عبارتند از:
1) سالیانه؛ چون بودجه یک پیش‌بینی و برآورد تخمین برای آینده است؛ پس دارای بعد زمانی و ابتدا و انتهای مشخصی است. ابن بعد زمانی معمولا در اختیار قانون‌گذار و عرفا یک سال شمسی است.
2) وحدت؛ برای آن‌که کارهای مکرر و پراکنده موجب اتلاف وقت دولت و مجلس نشود، فقط یک‌بار بودجه واحدی در یک مجموعه به تصویب می‌رسد؛ که حاوی تمام عملیّات دولت است.
3) جامعیت؛ در اصل 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین آمده است: کلیه دریافت‌های دولت، در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شوند و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوّب، به‌موجب قانون انجام می‌گیرد.
4) شاملیت یا تفصیل؛ بودجه دولت باید به‌صورت مشروح و به‌تفصیل تهیه و تنظیم و به مجلس پیشنهاد گردد و برای آگاهی بیشتر انتشار یابد.
5) تخصیص؛ تمام ارقام مندرج در قانون بودجه، می‌باید به همان وضع که به تصویب مجلس رسیده، وصول و یا مصرف شود.
6) انعطاف‌پذیری؛ یعنی تغییر و جابه‌جایی در فصول هزینه و برنامه‌های دستگاه، بدون آن‌که در جمع اعتبارات مصوّب تغییری به‌عمل آید، صورت می‌گیرد.
7) تخمینی بودن درآمدها؛ چنان‌چه درآمدها، بیشتر از پیش‌بینی مندرج در سند بودجه، وصول گردد، مانعی ندارد.
8) تحدّی هزینه‌ها؛ یعنی حداکثر پرداخت‌ها در حد اعتبار مصوب بوده و تجاوز از آن ممنوع است.
9) صداقت؛ درآمدها با صداقت، مبتنی بر واقعیّت‌ها و در چارچوب قوانین مصوّب، برآورد می‌گردند.
10) تعادل؛ باید بین درآمدها و هزینه‌های دولت، در یک دوره و یا سنه مالی، تعادل برقرار باشد.
کسری بودجه
زمانی که مخارج دولت از درآمدهای آن بیشتر باشد، گفته می‌شود که بودجه دولت با کسری مواجه شده است. کسری بودجه، یکی از شاخص‌های فعالیت اقتصادی در بعد اقتصاد بخش عمومی و فعالیت دولت در اقتصاد است.
گاهی دولت برای انجام وظایف اقتصادی خود، به‌صورت فعّال در اقتصاد عمل می‌کند و برای رهایی اقتصاد از رکود، با افزایش مخارج سرمایه‌گذاری خود، متوسل به سیاست کسری بودجه می‌شود؛ تا اقتصاد را به حالت تعادل سوق دهد.
گاهی ممکن است، بدون اینکه دولت نقش فعّالی در اقتصاد داشته باشد، یا اقدام به اتخاذ یک سیاست مالی فعّال کند، در بودجه دولت کسری به‌وجود آید. این نوع کسری بیان‌گر نقش ضعیف دولت در اقتصاد است.
دو نوع کسری بودجه وجود دارد:
اسمی؛ یعنی آن بخش از مخارج و هزینه‌های دولت که از محل درآمدهای دولت تأمین مالی نشده است.
واقعی؛ یعنی آن بخش از مخارج و هزینه‌های دولت که از طریق مالیات‌ها تأمین مالی نشده است.
دولت می‌تواند از راه‌های مختلف مثل استقراض از بانک مرکزی، انتشار پول اضافی یا استقراض از مردم، اقدام به تأمین کسری بودجه خود کند؛ اما باید توجّه داشت که این عمل، به افزایش عرضه پول و در نتیجه افزایش حجم نقدینگی منجر خواهد شد. اگر دولت مخارج مالی خود را از طریق مالیات‌ها تأمین کند، هیچ‌گونه افزایشی در حجم پول در گردش، به‌وجود نمی‌آید. در نتیجه افزایش مالیات‌ها، کاهشی در تقاضای کل جامعه ایجاد خواهد شد و بخشی از آثار افزایشی مخارج دولت بر تقاضای کل خنثی می‌شود.
کسری بودجه در ایران
به‌طور خلاصه می‌توان بیان کرد که کسری بودجه عمومی دولت در ایران از یک سو ناشی از درآمدهای ناچیز و از سوی دیگر هزینه‌های زیاد دولت است. البته ساختار اقتصادی کشور و متّکی بودن به درآمدهای نفتی و گاهی نوسانات شدید در قیمت آن، تأثیر شدیدی بر درآمدهای دولت دارد.
جدول کسری بودجه در اقتصاد ایران بین سال‌های 1383-1375 (میلیارد ریال)[8]
|
سال
|
کل درامد دولت
|
کل پرداختهای دولت
|
کسری بودجه دولت
|
|
1376
|
65073.5
|
65438
|
364.5
|
|
1377
|
64358.6
|
70970.3
|
6611.7
|
|
1378
|
92315.7
|
93242.9
|
927.2
|
|
1379
|
104640.8
|
108621.6
|
3980.8
|
|
1380
|
125479.5
|
12087.6
|
2570.9
|
|
1381
|
165210.2
|
185509.8
|
20299.6
|
|
1382
|
207867.5
|
239238
|
31370.5
|
|
1383
|
255000.3
|
295853.2
|
40853
|
کسری بودجه دولت در ایران می‌تواند از راه‌های زیر تأمین شود:
1. استقراض از خارج؛ کسری بودجه عمومی دولت، در سال‌های قبل از انقلاب به‌طور عمده با اتّکا به اعتبارات و وام‌های خارجی تأمین می‌شده است.
2. استقراض از سیستم بانکی داخلی؛ دولت، به‌خصوص در سال‌های بعد از انقلاب، عمدتا با توسّل به این نوع استقراض، تأمین کسری بودجه کرده است.
3. فروش ارز یا سیاست بازار باز؛ یکی از راه‌هایی که از سال 1368 تاکنون به‌صورت منبع درآمدی عمده برای دولت بوده، فروش ارز است؛ که آن‌را به‌دلیل کاهش نقدینگی، می‌توان یک نوع عملیات بازار باز تلقّی نمود. در دنیای امروز، به‌خصوص در کشورهای صنعتی، عملیات بازار باز مهم‌ترین سیاست بانک مرکزی جهت کنترل حجم پول و اعتبار است. در این عملیات، خرید و فروش اوراق بهادار (به‌خصوص اوراق قرضه دولتی) از طرف بانک مرکزی در بازار، با هدف تغییر ذخایر نقدی بانک‌ها و سایر مؤسسات پولی و در نتیجه حجم پول و اعتبار و تغییر نرخ بهره اطلاق می‌گردد. از نظر تأثیر روی حجم پول و اعتبار باید گفت، بانک مرکزی از طریق فروش این اوراق، حجم ذخایر بانک‌ها را کاهش می‌دهد. اگر خود بانک‌ها مستقیما خریدار اوراق قرضه باشند، در ازای این خرید، بخشی از ذخایر نقدی خود را به بانک مرکزی انتقال می‌دهند. بدین ترتیب، قدرت ایجاد پول آن‌ها کاهش می‌یابد. اگر خریدار، شخص و یا شرکتی باشد که در بانک حساب جاری داشته باشد و بهای اوراق قرضه را با چک بپردازد، این عمل نیز ضمن کاهش سپرده‌های دیداری بانک، حجم ذخایر نقدی آن‌را نیز کاهش می‌دهد. در هر دو حالت، ذخایر بانک، معادل مبلغی که بانک مرکزی اوراق قرضه خریده، کاهش می‌یابد. بدیهی است که در صورت خرید اوراق قرضه از طرف بانک مرکزی، وضعیّت، معکوس شده و ذخایر نقدی بانک‌ها افزایش می‌یابد.[9]
4. کاهش یارانه‌های پرداختی دولت؛
5. کاهش هزینه جاری؛ یکی از اهداف کلّی بودجه دولت، در برنامه اول پنج‌ساله توسعه، کاهش بار مالی هزینه‌های دولتی از طریق انتقال پاره‌ای از وظایف دولت به بخش غیر دولتی بود.
6. افزایش درآمدهای مالیاتی؛ با توجّه به ساختار کنونی اقتصاد کشور به‌عنوان یک منبع مطمئن برای دولت، می‌تواند در کاهش کسری بودجه نقش اساسی داشته باشد. [10]