بوروكراسي، مديريت، سازمان، جامعه ي نوين، وينست دوگوزني، ماكس وبر، علوم سياسي
نویسنده : مرتضي اشرافي
واژه‌ی بوروکراسی نخستین‌بار در قرن هیجدهم توسط اقتصادان فرانسوی به نام "وینست دوگوزنی" مطرح شد. اما در سال 1910م جامعه‌شناس آلمانی "ماکس وبر"، موضوع و بحث بوروکراسی را عنوان و تشریح کرد. بوروکراسی از دو کلمه‌ی "بورو" به معنی دفتر کارکنان سازمان‌های دولتی و نیز میز تحریر و "کراسی" که معنای یونانی دارد، به مفهوم حکومت و اداره‌‌کردن است. بوروکراسی به صورت یک نظام فوق‌العاده موفقیت‌آمیز، برای سازماندهی موسسات اداری و خدماتی ارائه شده است و وبر با توجه به شرایط اقتصادی - سیاسی و بی‌نظمی‌های اداری قرن بیستم و ظهور و شروع جنگ بین‌الملل اول (1918- 1914) به مطالعه‌ی سازمان‌های دولتی در اروپا پرداخت، و به معرفی چهارچوبی برای اداره‌ی صحیح و اثربخش سازمانها اقدام نمود.[1]
تعریف بوروکراسی
برای بوروکراسی، تعاریف مختلف و گاهی متفاوتی از سوی اندیشمندان علوم مدیریتی و سیاسی ارائه شده است، در اینجا برخی از این تعاریف به اختصار ذکر می شود:
بوروکراسی گاهی به‌معنای تشریفات زائد به‌کار می‌رود یعنی کاغذ‌بازی و مقررات اضافی، گاهی به‌معنای دستگاه اداری است، یعنی همه‌ی ابزار و امکانات دولت مرکزی و محلی و گاهی نوعی خاصی از شکل سازمانی که دارای ویژگی‌های مشخصی چون سلسه مراتب اختیار و نظام مقرارت است. بوروکراسی در معنای متفاوت دیگری نیز به‌کار می‌رود از جمله: سازمان معقول، ادره‌ی عمومی، سازمان و جامعه‌ی نوین.[2]
ویژگی‌های بوروکراسی از نظر وبر
ماکس وبر توضیح می‌دهد که سازمان‌های جدید بر اساس این مشخصات شش‌گانه، انجام وظیفه می‌کنند:
الف. اصول ثابت و قلمرو قانونی که نظام بر‌اساس آنها در چارچوب قوانین و مقرارت اداری شکل می‌باید و می‌توان آن‌را در سه‌بخش ملاحظه کرد:
1.کارهای مشخصی که برای تحقق هدف‌های سازمان انجام می‌شود و به عنوان وظایف اداری و به شکل پایداری بین افراد تقسیم شده‌است.
2.اعمال قدرت نیز تابع سلسله مراتب و قوانینی است که توسط افراد مسئول اجراء می‌شود.
3. متدهای لازم به کار گرفته می‌شود تا برای اجرای مداوم و منظم فقط افرادی که دارای صلاحیت‌های لازم هستند به کار گرفته شوند.
ب. اصول سلسله مراتب اداری و سطوح درجه‌بندی شده‌ی اعمال قدرت، به مفهوم یک سیستم منسجم فرماندهی است که در آن، سطوح پایین ادراه توسط سطوح بالا مطابق یک شکل منظم، هدایت و رهبری می‌شوند.
ج. مدیریت ادارات مدرن بر اساس مدارک نوشته‌شده‌ای قرار دارد که نسخه یا نمای اصلی آن نگهداری می‌شود.
د. مدیران ادارات، بخصوص مدیران تخصصی اداره‌ها، در سازمان‌های جدید به‌طور عمومی و خصوصی آموزش می‌بینند. این آموزش کارکنان، در بخش‌های خصوصی نیز هم‌چون بخش‌های دولتی رو به افزایش است.
ث. هنگامی که اداره گسترش کامل پیدا می‌کند نیازهای اداری، بدون توجه به محدودیت زمان، اجبار کار استفاده از تمام ظرفیت کاری اداره را طلب می‌کند.[3]
مهم‌ترین عوامل رشد سازمان‌های بوروکراتیک از نظر وبر
ماکس وبر مهم‌ترین عوامل رشد سازمان‌های بوروکراتیک را در اندازه، پیچیدگی، قوانین و مقرارات دولت‌ها می‌داند:
1. اندازه، زمانی که رشد سازمان آغاز می‌شود تخصص‌ها افزایش می‌یابند و سطوح سازمانی نیز افزایش یافته و در نتیجه شغل‌های جدید ایجاد می‌شود و جذب نیرو از خارج از سازمان انجام می‌شود و به‌دنبال خود مهارت تازه و نگرش‌های جدیدی از خارج سازمان را در پی خواهد داشت.
2. پیچیدگی، هر‌چند که اندازه، پیچیدگی را به‌دنبال خود دارد، عواملی چون تکنولوژی پیشرفته‌ی مدرن، ضرورت و نیاز به مهارتهای تخصصی‌تر را می‌طلبد. حیطه‌ی نظارت کوچک می‌شود و کنترل کیفیت جنبه‌ی حیاتی پیدا می‌کند و رقابت نیز به‌وجود می‌آید.
3. علاوه‌بر عوامل بالا، باید قوانین و مقررات دولت‌ها و جامعه‌ی بین‌المللی مانند بازار مشترک اروپا را نیز اضافه نمود.[4]
بوروکراسی پس از وبر
با توجه به اینکه وبر به ساختار رسمی سازمانها کمک کرده است با این وجود ضعف‌های عمده‌ای را بر آن وارد کردند از جمله‌ی این ضعف‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف. مقرراتی که عامل اصلی بالابردن کارآیی سازمان طراحی شده‌اند آن‌چنان اهمیت می‌یابند که هدف و مقصود نهایی فراموش می‌شود؛
ب. روابط بسیار خشک و غیرشخصی و کلیشه‌ای می‌شود؛
ج. تصمیم‌‌گیری‌ها به مطلق‌گرایی گرایش می‌یابند و انتخاب‌ها از قبل پییش‌بینی شده و راه‌های دیگر ترغیب نمی‌شود.[5]
"آلوین گولدنر" جامعه‌شناس آمریکایی تئوری وبر را تکمیل کرد. به نظر او احساسات و افکار نیز در موفقیت سازمان دخیل هستند و هم‌چنین بر رفتار تکیه می‌کرد، ولی ماکس وبر بر جنبه‌ها‌ی ساختاری سازمان و میزان عقلانی بودن آنها تاکید می‌کرد. به نظر گولدنر مقررات در هر سازمانی پاسخ‌های پیش‌بینی شده و پیش‌بینی نشده ایجاد می‌کند. برای مثال یک شرکت کوچک تولید گچ برای افزایش کارایی، اقدام به جایگزینی روش‌های غیر رسمی بجای روش‌های رسمی کار نمود که در نهایت راندمان کار کاهش یافت. با توجه به نظریات بالا می‌توان الگوهای ارائه شده از طرف گولدنر را در 3 مورد خلاصه نمود:
1. بوروکراسی کاذب، تحمیل مقررات از طرف مدیر صورت می‌گیرد، اما کارمندان در اجرای آن به شیوه‌ای غیر از قانون عمل می‌نمایند، به‌عبارت دیگر، به ظاهر پایبند مقررات هستند، ولی برخلاف مقررات تعیین‌شده عمل می‌کنند.
2. بوروکراسی انتخابی، عملا از مقررات پیروی می‌شود، زیرا مدیریت و کارکنان دربارهی ارزش آنها توافق کرده بوند.
3. بوروکراسی متمرکز بر تنبیه، تحمیل مقررات از طرف مدیر یا کارکنان صورت می‌گیرد.[6]
ویژگی‌های مثبت بوروکراسی
"آنتونی‌رابینز" معتقد است که بوروکراسی چنانچه بر اساس سازمان منطقی بر‌پا شود، کار‌آمد خواهد بود، به‌طوری‌که وجود پست‌های سازمانی به‌صورت سلسله مراتب با اهداف روشن، موجب تسهیل در انجام امور سازمان می‌گردد. هم‌چنین وجود قدرت در پست سازمانی بر مبنای روابط غیرشخصی، موجب حذف نفوذ اشخاص در واگذاری مشاغل می‌شود. وی اضافه می‌کند، در کشورهایی که نظام بوروکراسی در آنها مورد استفاده قرار گرفته، نشان می‌دهد که روش بوروکراسی در رسیدن به اهداف سازمانی دارای توانایی بالائی است. این توفیق بر پایه‌ی استاندارد بودن امور، اعمال کنترل روی کارکنان و رابطه‌ی مستقیم انجام وظایف با مسئولیت‌ها است. جلوگیری از قدرت دل‌خواه و خارج از ضوابط، و ایحاد تغییر در مهارتهای کارکنان از طریق آموزش، تقسیم کار و تخصصی‌کردن آن، برقراری سلسله مراتب اداری درست، و اطمینان از وجود ارتباطات صحیح بین مقامات و کارکنان از ویژگی‌های مثبت بوروکراسی است.[7]
ویژگی‌های منفی بوروکراسی
کارل مارکس، ضمن بررسی بوروکراسی به همراه اظهار نظر و بررسی عقاید جورج هگل فیلسوف آلمانی، بیان می‌کند که از نظر هگل، بوروکراسی پلی است که بین دولت و جامعه واسطه می‌شود. به‌نظر این دانشمند، جامعه متشکل از گروه‌هایی است با منافعی مختلف و دولت حافظ منافع مشترک عموم افراد جامعه است. بوروکراسی وسیله‌ای است که توسط آن گروه‌ها منافعی مختلف تبدیل به منافع مشترک عمومی می‌شود. مارکس با توجه به اینکه اساس تجزیه و تحلیل هگل را از بوروکراسی قبول می‌کند، نظریه‌ی هگل را در این مورد که دولت نماینده‌ی منافع مشترک عموم است رد کرده و می‌گوید: دولت حافظ منافع اختصاصی طبقه‌ی حاکمه است، بوروکراسی به‌خودی خود گروه خاصی تشکیل می‌دهد، البته نمی‌توان آن‌را به‌عنوان طبقه‌ای خاص از افراد جامعه محسوب داشت، بلکه موجودیت بوروکراسی خود عاملی جهت اختلاف در طبقات جامعه می‌شود. وظیفه‌ی بوروکراسی حفظ وضع موجود و امتیازات گروه خاص است. بوروکراسی خود عاملی جهت آماده کردن مردم به‌حالت بی‌گانگی و بی‌تفاوتی در جامعه است، به‌‌هر حال شاید از همین چند جمله تا حدودی به نظرات کارل‌مارکس بیانگذار مکتب سوسیالیزم، پی‌برده باشیم، اما نباید از خاطر دور داشت که نظریات او را نمی‌توان بدون توجه به کل عقایداش دریافت. از این لحاظ عقاید مارکس در بوروکراسی مشمول همان ایراداتی می‌شود که به مجموع فلسفه‌ی اجتماعی او وارد است.[8]
بوروکراسی از دید بی‌طرفانه
از دیدگاه بی‌طرفانه نیز می‌توان گفت که عقاید ماکس وبر دربارهی بوروکراسی، گویا‌ترین نظریاتی است که پدیده‌ی بوروکراسی را با بی‌طرفی توضیح داده است. برای اینکه عقاید وبر را دربارهی بوروکراسی تا حدی عمیق تجزیه و تحلیل کنیم لازم است از نظریات اساسی او دربارهی تسلط و اعمال قدرت آگاهی داشته باشیم، زیرا بر مبنای نوع مشروع بودن اعمال قدرت، نوع بوروکراسی مشخص می‌شود. منظور از مشروع بودن اعمال قدرت، این است که حاکم یا شخصی که نظریات خود را بر دیگران اعمال می‌کند معتقد باشد که حق این کار را دارد و پیروان او نیز اعتقاد داشته باشند که موظف به فرمان‌برداری از وی هستند.[9]
ویژگی‌های بوروکراسی و پایگاه قدرت
ریچالد ال دفت می‌گوید که اگرچه امروزه استفاده از بوروکراسی و ویژگی‌های آن در حد زیاد و به‌طور وسیع، مورد انتقاد واقع شده است، اما وجود کنترل عقلائی در کارها، _ مطرح شده توسط وبر _ فکر قابل ملاحظه و یک شکل سازمانی جدید است. بوروکراسی با خود مزایای بسیاری را به همراه آورده از قبیل جلوگیری از طرفداری از خویشاوندان، آشنایان و نفوذ ارتباطات خانوادگی و... که ناعادلانه است.[10]
دفت شش ویژگی بوروکراسی را این‌طور توصیف می‌کند: مقررات و رویه‌های استاندارد موجب می‌شوند تا فعالیت‌های سازمانی به روش یک‌نواخت و قابل پیش‌بینی انجام پذیرند، وظایف تخصصی باعث می‌گردند تا هر شاغل از مسئولیت و کارهای خود تصویر روشنی داشته باشد، داشتن شرایط لازم جهت استخدام موجب می‌شود تا از نقش و نفوذ دوستان، وابستگی‌های فامیلی، و طرفداری از خویشاوندان تا حدودی زیادی کاهش یابد و قدرت در پست‌های سازمانی قرار گیرد، تا در دست افرادی که آنها را احراز می‌کنند.[11]
جمع‌بندی
با توجه به دیدگاه‌های ذکر شده می‌توان گفت که جامعه متشکل از گروه‌هایی است با منافعی مختلف و سازماندهی شده در دسته‌ها و خط‌های فکری متنوع و دولت حافظ منافع مشترک عموم افراد جامعه است، حتی اگر از لحاظ سیاسی با گروهی از این افراد در تضاد باشد. اما در این بین بوروکراسی وسیله‌ای است که به‌وسیله آن منافع مختلف توسط عموم گروه‌ها در جامعه تبدیل به منافع مشترک می‌شود.