تغییرات قانون اساسی در دوره پهلوی

كلمات كليدي : تاريخ، پهلوي، رضاشاه، انگليس، محمدرضاشاه، قانون اساسي

نویسنده : سعيده سلطاني مقدم

اولین تجدید نظر قانون اساسی مشروطیت در دوره پهلوی(کودتای 1299- تبدیل سلسله قاجار به پهلوی)

علل تجدید نظر

دومین تجدید نظر قانون اساسی مشروطیت در پی کودتای سال1299(ه.ش) و انقراض سلسله قاجار و روی کار آمدن رضاخان پهلوی به وقوع پیوست.

زمینه‌های داخلی

اگر چه محمدعلی شاه قاجار، پس از مخالفت‌ها و کارشکنی‌های متعددی، که بر سر راه تصویب قانون اساسی می‌نمود، نهایتا در اثر فشار مردم مجبور شد، بر آن صحه بگذارد؛ اما خوی استبدادی و اوهامی که سلطنت 50 ساله دوره ناصری برای این شاه انحصار طلب تداعی می‌کرد، به او اجازه نمی‌داد که نسبت به میثاقی که بین حکومت و مردم برقرار شده بود(قانون اساسی مشروطیت) وفادار بماند؛ لذا در مدت کوتاهی، به اندک بهانه‌ای در صدد سرکوبی مشروطه‌خواهان برآمد. با ترور شخصیت‌های سیاسی و قتل و کشتار مردم در اقدامی مذبوحانه، مجلس شورای ملی را به توپ بست. جو پرشور و انقلابی ایران آن روز و مردم خسته و دلزده از استبداد، تاب تحمل چنین ستم‌هایی را نداشتند. در نتیجه با بر افروختن شعله‌ی خشم ملت، قیام مسلحانه‌ای از شهرهای مختلف کشور به سوی تهران برخاست. با برکناری شاه مغرور قاجار، سلطنت را از کف او برگرفتند و از کشور اخراجش نمودند. شاید از همین جا بود که زمینه انقراض سلسله قاجار به تدریج فراهم شد.[1]

زمینه خارجی

دولت‌های خارجی‌ای که تحصیل منافع خویش و سلطه بر مقررات ایران را در فضای آشفته و ناامن ممکن نمی‌دانستند؛ به این نتیجه رسیدند، که باید چاره‌ای اندیشید. بالاخره این انگلیس بود که برنده این عرصه شد و با طراحی و اجرای کودتای «اسفند 1299» و به قدرت رساندن رضاخان، فصل جدیدی در تاریخ ایران گشود. «رضاخان» که با عنوان سردار سپه، عنصر نظامی ـ عملیاتی کودتا بود. از همان آغاز معلوم بود که سکان قدرت و حکومت در ایران را به دست خواهد گرفت؛ اما با کمی صبر و حوصله، او که با عنوان سردار سپه‌ی وارد عرصه سیاست شد، پله‌های ترقی را با وزارت جنگ، رییس‌الوزرایی و فرمان‌دهی کل قشون طی کرد، تا این که سلطان تاج‌دار ایران شد. این روند که پنج سال به طول انجامید در «آذرماه 1304» به نقطه پایان رسید. یعنی زمانی که قانون اساسی مورد بازنگری قرار گرفت و سلطنت به نام رضاخان و اعقاب ذکور او کلید خورد.

علل حقوقی

تنها نکته حقوقی که در این بازنگری قابل گفتگو است، روند بازنگری و مبنای آن است. در قانون اساسی مشروطه و متمم آن هیچ اشاره‌ای به موضوع بازنگری نشده بود؛ دلیل آن هم این بود که مشروطه‌خواهان نگران بودند که مبادا در آینده، مستبدین به بهانه‌ی بازنگری مبانی و اصول مشروطه را متزلزل سازند. به این ترتیب با تمام آمادگی‌های سیاسی و اجتماعی، برای تغییر سلطنت یک مانع بزرگ بر سر راه بود و آن این که اصل سی و ششم متمم قانون اساسی سلطنت مشروطه ایران را در شخص محمدعلی شاه قاجار و اعقاب وی نسلا بعد نسل برقرار کرده بود؛ ولی این موضوع به ظاهر مشکل، نمی‌توانست، مانع کار باشد؛ زیرا عناوین(مصالح عالیه مملکت ایران) و (سعادت ملت ایران) کافی بود؛ تا هر تصمیم و اقدامی را توجیه کند. به ویژه آن‌که مهم‌ترین سنگر مشروطیت یعنی مجلس پنجم شورای ملی، خود پیشگام این حرکت بود و نسل جدید روشنفکران و متجددین نیز پای علم سردار سپه گرد آمده بودند.[2]

روزنامه‌ها نیز منادی نجات و ترقی ملت در سایه سلطنت رضاخان بود. خلاصه آن‌که دیگر مخالفی در میدان نبود و همه چیز مهیا بود. پس قانون اساسی ‌نتوانست مانعی باشد.

در نخستین گام به موجب ماده واحده‌ای که به تصویب مجلس رسید، به نام «سعادت ملت ایران» و به دلیل شایستگی و کاردانی سردار سپه انقراض سلسله قاجاریه اعلام و حکومت موقت در حدود قانون اساسی و قوانین موضوعه‌ی مملکتی به شخص رضاخان پهلوی واگذار شد. و تغییر اصول 36، 37، 38 ،40 قانون اساسی برای تعیین حکومت قطعی به نظر مجلس موسسان موکول گردید.[3]

تعیین حکومت قطعی به نظر و تصمیم مجلس موسسان موکول گردید. مخالفت نمایندگانی هم چون «مصدق» و «ملک‌الشعرای بهار» و «تقی‌زاده» هیچ اثری نداشت.[4]

بالاخره مجلس موسسان در پانزدهم آذرماه 1304 با نطق رضاخان آغاز به کارکرد و اصول 36 ،37 ،38 متمم قانون اساسی را بازنگری کرد. به موجب اصل 36 جدید، سلطنت مشروطه ایران، از طرف ملت به وسیله مجلس موسسان به رضاشاه پهلوی تفویض شد که در اعقاب ذکور وی نسلا بعد نسل تداوم خواهد داشت. اصل 37 نیز ولایت عهدی را متعلق به پسر بزرگ پادشاه که مادرش ایرانی‌الاصل باشد، دانست. و بلاخره اصل 38 سن ولیعهدی، برای انتقال سلطنت را 20 سال اعلام کرد که اگر به این سن نرسیده باشد، نایب‌السلطنه‌ای، غیر از خانواده‌ی قاجار از طرف مجلس برای او انتخاب خواهد شد. ملاحظه شد که کارکرد اولین بازنگری در قانون اساسی چیزی غیر از انتقال سلطنت به خاندان پهلوی نبود.

تجدیدنظر دوم(اعطای حق انحلال مجلس به شاه و الحاق اصل تجدید نظر)

با شروع جنگ جهانی دوم و سقوط رضاخان فرزند او «محمدرضا» بر تخت سلطنت جلوس کرد؛ اما شاه جدید، نه مانند پدر قزاق بود و نه هیبت و هیمنه پدر را داشت. این امر، سبب شد که او در عمل شاه ناتوانی باشد که در عرصه سیاست و مدیریت کشور حضور کم‌رنگ و بی‌رونقی داشته باشد. با فروکش کردن بحران و مشکلات ناشی از جنگ و اشغال ایران و عادی شدن روند امور، شاه جوان که اینک در آستانه 30 سالگی بود، تصمیم گرفت حضور خود در عرصه سیاسیت و اداره کشور را رونق بخشد و نقش آفرینی دیگر نهادهای حکومت هم‌چون مجلس را محدود کند.

علل و زمینه‌های داخلی

بعد از شهریور 1320 در کشور منازعات سیاسی زیادی بر سر قدرت، در گرفت که عمدتا رقبای این منازعات عبارت بودند از، مجلس شورای ملی، قوه مجریه، دربار، افراد قدرتمند و متنفذی، هم‌چون «قوام‌السلطنه» و «مصدق» ... و سفارتخانه‌های خارجی.[5] به جز زمینه‌های سیاسی داخلی که به تدریج موجب تجدید نظر قانون اساسی در سال 1328 گردید. پاره‌ای حوادث و رویدادها نیز اراده شاه را در تصمیم خود، در بازنگری قانون اساسی را محکم‌تر کرد. ترور ناموفق شاه، در بهمن 1327 به هنگام بازدید وی، از دانشگاه تهران مهم‌ترین رویداد از این دست بود. از هیمن جا بود، که پروژه بازنگری در قانون اساسی کلید خورد.[6]

تشریفات بازنگری

در تاریخ نهم اسفند ماه سال 1327 با پیشنهاد دولت، شاه فرمان انتخابات مجلس موسسان را صادر کرد و سپس نخست وزیر، بی‌درنگ در جلسه‌ی علنی مجلس حضور یافت و علل تشکیل مجلس موسسان را به اطلاع نمایندگان مجلس رسانید.[7]

1. تجدید نظر و تکمیل اصل 48 قانون اساسی 2. تنظیم و تصویب اصل جدیدی به منظور تعیین طرحی برای تجدید نظر در اصل قانون اساسی و متمم آن 3.تجدید نظر در اصل 44 قانون اساسی.

بالاخره، مجلس موسسان در شرایط اضطراری و با ترتیب خاصی تشکیل شد.[8]

محمدرضا شاه در نطق خود این کار را خدمت ملی خواند و به طور مشروح از علل تشکیل مجلس موسسان سخن راند: «در این هنگام که ملت ایران به نیت اصلاح و تکمیل قانون اساسی، نمایندگان برگزیده‌ی خود را به این مجمع گسیل داشته است، لازم می‌دانم آقایان را به اهمیت وظیفه‌ی سنگینی که بر دوش آنان است متوجه سازیم ... . علت‌العلل بروز این معایب، همان عدم رعایت اصل تعادل قوای ثلاثه‌ی کشور است ...».[9]

نتیجه بازنگری

به این ترتیب که شاه در نتیجه بازنگری، حق انحلال مجلسین را پیدا می‌کرد و مجلس که تا آن زمان مهم‌ترین سنگر مشروطیت بود، استقلال و اقتدار خود را از دست داد؛[10] به این ترتیب شاه به یکی از حقوق سلطنت خود دست یافت. دیگر مجلس نمی‌توانست در برابر شاه و خواسته‌های دربار مقاومت کند؛ زیرا ممکن است در هر زمانی با خطر انحلال مواجه شود.[11]

تجدید نظر سوم( افزایش مدت نمایندگی مجلس شورای ملی ـ اعطای حقوق وتو ـ مصوبات مالی مجلس)

بنا به مفاد بخش آخر اصل الحاقی به قانون اساسی در سال 1328 اصول 4، 5، 6، 7 قانون اساسی و تفسیر اصل هفتم و هم‌چنین اصل 8 قانون اساسی و اصل 49 متمم که با توجه به سابقه و قوانینی که نسبت به بعضی از این اصول وضع شده، می‌بایست توسط مجلسی واحد، مرکب از اعضای مجلسین شورای ملی و سنا مورد تجدید نظر قرار گیرد. سرانجام به دستور محمدرضاشاه این مجلس در تاریخ 17/2/1336 افتتاح شد و بعد از افتتاح، کمیسیونی مرکب از 24 نفر را مامور رسیدگی به اصل الحاقی و تجدیدنظر در اصول مذکور در آن و اعلام گزارش آن به مجلس واحد نمود.

کنگره در 3 جلسه، اصول 4، 5، 6، 7 واصل 49 را مورد بازنگری قرار داد.

اصل چهارم سابق

عده‌ی انتخاب شوندگان به موجب انتخاب نامه‌ی علی‌حده از برای تهران و ایلات فعلا 162 نفر معین شده است و بر حسب ضرورت عده‌ی مزبور تزاید تواند یافت الی 200 نفر.

اصل چهارم اصلاحی(1336):

عده‌ی نمایندگان مجلس شورای ملی برای پایتخت و شهرستان‌ها 200 نفر خواهد بود و پس از هر ده سال در صورت ازدیاد، جمعیت کشور در هر حوزه‌ی انتخابیه، طبق آمار رسمی به نسبت هر صد هزار نفر، یک نفر اضافه خواهد شد. حوزه بندی به موجب قانون علی‌حده به عمل خواهد آمد.

اصل پنجم سابق: منتخبین از برای 2 سال تمام انتخاب می‌شوند

اصل پنجم اصلاحی(1336): دوره نمایندگی مجلس شورای ملی 4 سال تمام است و شامل دوره نوزدهم نیز می‌باشد.[12]

اصل ششم سابق: منتخبین تهران لدی الحضور حق انعقاد مجلس را داشته، مشغول مباحثه و مذاکره می‌شوند. رای ایشان در مدت غیبت منتخبین ولایات به اکثریت مناط اعتبار و اجرا است.[13]

اصل ششم اصلاحی(1336): پس از آنکه دو ثلث نمایندگان مجلس شورای ملی در پایتخت حاضر شدند مجلس منعقد می‌شوند.

اصل هفتم سابق: در موقع شروع به مذاکرات باید اقلا دو ثلث، از اعضای مجلس حاضر باشند و هنگام تحصیل رای، سه ربع از اعضا باید حاضر بوده و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار مجلس رأی بدهند.

اصل هفتم اصلاحی(1336): مجلس می‌تواند با هر عده‌ای که در جلسه حاضر باشند مذاکرات را شروع نماید. لکن برای اخذ رأی، حضور بیش از نصف نمایندگان حاضر در مرکز لازم است و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حاضر در جلسه به رد یا قبول موضوع رأی بدهند.

اصل 49 سابق متمم قانون اساسی: صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون اینکه هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نماید.

اصل 49 متمم قانون اساسی اصلاحی(1336): صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون این که هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نماید. در قوانین راجع به امور مالیه‌ی مملکت که از مختصات مجلس شورای ملی است چنان چه اعلی حضرت پادشاه، تجدید نظر لازم بدانند، برای رسیدگی مجدد به مجلس شورای ملی ارجاع می‌نمایند. در صورتی که مجلس شورای ملی به اکثریت سه ربع از حاضرین در مرکز، نظر سابق مجلس را تایید نمود اعلی حضرت شاهنشاه قانون را توشیح(امضا) خواهد فرمود.[14]

و بدین سان یک بار دیگر قانون اساسی مشروطه به ترتیبی که گذشت دستخوش تغییراتی شد که منظور از آن تحکیم و توسعه اقتدار و اختیارات شاه بود.

آخرین تغییر ( تغییرقانون اساسی و نیابت فرح به سلطنت)

از جمله اقداماتی که در زمان صدرات «هویدا» برای تحکیم رژیم و توسعه دیکتاتوری شاه در منطقه صورت گرفت. مسئله تغییر قانون اساسی و رسیدن فرح به نیابت سلطنت بود. این واقعه به دنبال یک سری حوادثی بود که شاه ایران را نسبت به خطرات احتمالی نگران می‌ساخت. ترور «حسنعلی منصور» نخست وزیر پیشین و بروز آشوب و درگیری در شهرهای مختلف در پی ماجرای کاپیتولاسیون و سپس ترور نافرجام شاه در کاخ مرمر همه و همه دست به دست هم داد. تا سرانجام لزوم تغییر قانون اساسی و قانون انتخابات مجلس موسسان، از تصویب مجلس 21 گذشت. در این زمان که حدود 25 سال از سلطنت شاه می‌گذشت، حدود 25 کابینه نیز تشکیل شد. شاه تا این دوره دوران بی‌ثبات و متزلزلی را پشت سر گذراند، دو جرقه آتش در دوره سلطنت وی، باعث شده بود تا پیش از پیش به فکر چاره جویی افتاده و حکومت استبدادی خویش را محکم کند.

شاه که در سالهای گذشته برای تحکیم سلطنت و شخص خود چندین بار قانون اساسی را تغییر داده بود. اکنون برای جانشینی خود تصمیمی اتخاذ کرده بود. او می‌خواست برای شهبانو و ولیعهد نیز مقامی در قانون اساسی پیدا کند؛ لذا در 21 و 22 اسفند سال 45 قانون تشکیل مجلس موسسان از مجلسین گذشت و سرانجام در سال 46 قبل از مراسم تاجگذاری اصول38،41،42 متمم قانون اساسی تغییر پیدا کرد.[15] بدین ترتیب بر اساس قانون جدید مقرر گردید که 1. ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که دارای 20 سال تمام شمسی باشد. 2. اگر به هنگام مرگ پادشاه، ولیعهد به سن قانونی نرسیده باشد، شهبانو بلافاصله جای او را می‌گیرد، دیگر اینکه شاه شخص دیگری را به عنوان نایب‌السلطنه انتخاب کرده باشد. 3. در صورت فوت یا کناره‌گیری نایب‌السلطنه شورای نیابت سلطنت از طرف مجلسین از غیر خانواده قاجار تشکیل شود. 4. وظایف نایب‌السلطنه با مشورت شورایی مرکب از نخست وزیر و روسای مجلسین و رییس دیوان عالی کشور و افراد دیگر انجام گیرد. 5. نایب‌السلطنه از رسیدن به مقام سلطنت ممنوع می‌باشد.[16]