پروتکل اختیاری مربوط به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی

بی‌تردید میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)[1]، یکی از مهمترین اسناد بین‌المللی در حمایت از حقوق و آزادی‌های اساسی بشر به شمار می‌آید که در دوره استانداردسازی حقوق بشر تدوین یافته است.[2] این سند به جهت بهره‌مندی  از خصیصه الزام آور و پیش‌بینی کمیته حقوق بشر به عنوان ساز و کار نظارتی بر اجرای مقررات آن از اهمیت زیادی در نظام حقوق بشر برخوردار می‌باشد. هر چند اعمال صلاحیت نظارتی کمیته حقوق بشر از طریق آیین گزارش‌دهی[3] و آیین دادخواهی (شکایت)  بین‌دولت‌ها[4] که در میثاق تدارک دیده شده، بسیار با اهمیت است، اما عدم شناسایی صلاحیت رسیدگی به شکایات افراد از دولت‌ها (آیین مکاتبات فردی)[5] نسبت به نقض‌های مقررات میثاق، نقیصه‌ای بود که از همان زمان تدوین این سند احساس می‌شد. لذا به منظور برطرف نمودن این نقیصه و تکمیل ابزارهای کمیته حقوق بشر جهت ایفای موثرتر وظایف نظارتی بر اجرای مقررات میثاق، هم زمان با تدوین میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، پروتکلی تحت عنوان، «پروتکل اختیاری میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی»[6] که به عنوان پروتکل اول میثاق حقوق مدنی و سیاسی اشتهار یافته نیز در 16 دسامبر 1966 طی قطع نامه شماره (XXI) A 2200  به تصویب رسیده است که متکفل بیان صلاحیت کمیته حقوق بشر برای رسیدگی به شکایات افراد علیه دولت‌هایشان نسبت  به نقض مقررات میثاق است.[7] در این مختصر ضمن معرفی این سند به بیان نکاتی درباره آن پرداخته می‌شود.

الف) محتوای پروتکل

پروتکل اختیاری مربوط به میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی در قالب 14 ماده تدوین یافته است و اهم مندرجات آن به شرح زیر است:

1- شناسایی صلاحیت رسیدگی به شکایات فردی

ماده اول پروتکل حاضر، صلاحیت کمیته حقوق بشر برای رسیدگی به شکایات (مکاتبات) فردی علیه دولت‌هایشان را مورد شناسایی قرار داده است. بر اساس ماده مذکور، هر دولت عضو میثاق که عضو پروتکل حاضر شود، صلاحیت کمیته حقوق بشر را برای دریافت و رسیدگی به شکایات افراد تحت صلاحیتش که مدعی هستند، قربانی نقض هر یک از حقوق مذکور در میثاق از طرف آن کشور شده‌اند، به رسمیت می‌شناسد. کمیته هیچ شکایت مربوط به دولت عضو میثاق را که طرف معاهده این پروتکل نباشد، نمی‌پذیرد.

2- شرایط پذیرش شکایات فردی

مطابق مقررات مندرج در پروتکل حاضر جهت پذیرش شکایات افراد علیه دولت‌ها در کمیته حقوق بشر، مراعات شرایط زیر ضروری است؛ اول آن که دولت آنها عضویت میثاق و پروتکل حاضر را پذیرفته باشد (ماده 1)؛ دوم آن که افراد مدعی نقض حقوق مقرر در میثاق تمامی طرق شکایت موجود طبق قوانین داخلی را طی کرده باشند (ماده 2 قسمت ب و بند 2 ماده 5)، مگر آن که طی طرق شکایت به نحو غیر معقولی طولانی باشد (بند ب ماده 5)؛ سوم این که شکایت تقدیمی، کتبی و با نام (امضاء) باشد (ماده 2 و 3 و بند 1 ماده 5)؛ چهارم این که طرح شکایت جهت سوء استفاده یا مغایر با مقررات میثاق نباشد (ماده 3)؛ پنجم این که موضوع شکایت به وسیله مکانیزمی بین‌المللی مورد بررسی یا حل و فصل قرار نگرفته باشد (قسمت الف بند 2 ماده 5).

3- چگونگی رسیدگی به شکایات

پس از آن که شکایت تقدیمی مطابق شرایط مطروحه در کمیته حقوق بشر مورد پذیرش قرار گرفت، مطابق بند 1 ماده 4، این موضوع به اطلاع کشور طرف معاهده این پروتکل رسانده می‌شود. بر اساس بند 2 ماده 4، کشور دریافت کننده شکایت باید ظرف شش ماه توضیحات یا اظهارات روشن کننده و تدابیری که برای جبران وضعیت پیش آمده ممکن است، اتخاذ کرده باشد، کتبا به کمیته تقدیم نماید. کمیته نیز بر اساس تمامی اطلاعات واصله از طرف شاکی و کشور ذینفع طرف معاهده، طی جلسات غیر علنی به موضوع رسیدگی می‌نماید و نظرات (تشخیص‌های) خود را به اطلاع فرد شاکی و کشور عضو پروتکل می‌رساند (بند 1، 3 و 4 ماده 5).

4- تصویب، الحاق و لازم الاجرا شدن پروتکل

این پروتکل برای امضای هر کشوری که میثاق را امضاء کرده، مفتوح است(بند 1 ماده 8 ) و این پروتکل موکول به تصویب هر کشوری است که میثاق را تصویب کرده یا به آن ملحق شده است (بند 2 ماده 8). همچنین این پروتکل برای الحاق هر کشوری که میثاق را تصویب کرده یا به آن ملحق شده مفتوح بوده و الحاق به آن به وسیله تودیع سند الحاق نزد دبیر کل سازمان ملل متحد به عمل می‌آید (بند 3 و 4 ماده 8). دبیر کل سازمان ملل متحد باید تمامی کشورهایی را که پروتکل را امضاء کرده یا به آن ملحق شده‌اند، از تودیع هر سند تصویب یا الحاق مطلع سازد (بند 5 ماده 8).

مطابق بند 1 ماده 9، پروتکل حاضر سه ماه پس از تاریخ تودیع دهمین سند تصویب یا الحاق نزد دبیر کل سازمان ملل متحد لازم الاجرا می‌شود و برای هر کشوری که بعد از تودیع دهمین سند تصویب یا الحاق، پروتکل را تصویب یا به آن  ملحق شوند، پروتکل سه ماه پس از تاریخ تودیع سند تصویب یا الحاق لازم الاجراست. بر این اساس پروتکل در سال 1976 لازم الاجرا شده است. دبیر کل در خصوص لازم الاجرا شدن پروتکل و اصلاحیه‌ها به اعضا اطلاع رسانی می‌نماید.(بند ب ماده 13)

5- اصلاح و فسخ پروتکل

مطابق ماده 11 پروتکل، هر دولت عضو پروتکل می‌تواند، اصلاحیه‌ای پیشنهاد نموده و متن آن را نزد دبیر کل سازمان ملل متحد تودیع نماید. دبیر کل سازمان ملل متحد، طرح اصلاحیه‌های پیشنهادی را به دولت‌های عضو ارسال نموده و در صورتی که حداقل یک سوم کشورهای طرف معاهده موافق تشکیل کنفرانسی جهت اخذ رأی درباره اصلاحیه باشند، کنفرانسی تحت نظر سازمان ملل تشکیل و هر اصلاحیه‌ای که با اکثریت آرای کشورهای حاضر و رأی دهنده پذیرفته شود، برای تصویب به مجمع عمومی ملل متحد تقدیم می‌شود. اصلاحیه‌ها پس از تصویب مجمع عمومی و با اکثریت دو سوم دولت‌های عضو این پروتکل پذیرفته می‌شود و  برای دولت‌هایی که آن را پذیرفته‌اند لازم الاجرا می‌گردد (بند 2 و 3 ماده 11). بر اساس بند ا ماده 12 پروتکل نیز، هر دولت عضو می‌تواند هر موقع که بخواهد، پروتکل را از طریق اخطاریه کتبی خطاب به دبیر کل سازمان ملل متحد فسخ نماید و این فسخ سه ماه پس از تاریخ وصول اخطاریه به دبیر کل نافذ است. البته فسخ پروتکل درباره شکایاتی که به موجب ماده 2، قبل از تاریخ نافذ شدن فسخ تقدیم شده باشند، خللی وارد نمی‌نماید (بند 2 ماده 12). دبیر کل در خصوص این فسخ‌ها به اعضاء اطلاع رسانی می‌نماید (بند ج ماده 13).

6- سایر مقررات پروتکل

بر اساس ماده 6 پروتکل، کمیته در گزارش سالانه خود که طبق ماده 45 میثاق تنظیم می‌کند باید خلاصه‌ای از فعالیت‌های خود را که به موجب پروتکل انجام داده، بگنجاند. همچنین بر اساس ماده 7، تا زمانی که هدف‌های قطع نامه 1514 مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در مورخه 15 دسامبر 1960 راجع به اعلامیه اعطای استقلال به سرزمین‌ها و مردم مستعمرات تحقق یابد، مقررات پروتکل حاضر، حق شکایتی را که به موجب منشور ملل متحد یا سایر اسناد بین‌المللی به این مردم اعطا شده، به هیچ وجه محدود نمی‌کند. به عبارت دیگر مردم سرزمین‌ها و مستعمرات می‌توانند از مزایای مربوط به طرح شکایاتی که در سایر اسناد برای انها مقرر گردیده بهره مند شوند و مقررات این پروتکل نمی‌تواند حقوق مکتسبه انها در سایر اسناد را محدود سازد. همچنین بر اساس ماده 10، مقررات این پروتکل بدون هرگونه محدودیت یا استثنایی به تمامی واحدهای تشکیل دهنده کشورهای متحد (فدرال) شمول خواهد داشت. این پروتکل دارای متن‌های چینی- انگلیسی- فرانسه- روسی و اسپانیایی دارای اعتبار مساوی بوده که در بایگانی سازمان ملل متحد تودیع شده‌اند و رونوشت مصدق آن به تمامی دولت‌های مذکور در ماده 48 میثاق ارسال شده است (ماده 14).

ب) نکاتی درباره پروتکل

پروتکل حاضر در تاریخ 23 مارس 1976 با تحقق شرط مندرج در ماده 9 آن، قدرت اجرایی پیدا کرده است. در حال حاضر این پروتکل 114 عضو دارد و 35 کشور نیز آن را امضا نموده‌اند، ولی تاکنون آن را تصویب نکرده‌اند.[8] این پروتکل در راستای تکمیل و اجرای موثرتر نقش نظارتی کمیته حقوق بشر بر مقررات میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) بسیار حائز اهمیت است. زیرا از آن جایی که اعمال مکانیزم شکایت یک دولت عضو علیه عضو دیگر میثاق مبنی بر نقض حقوق مقرر در میثاق که در ماده 41 میثاق در نظر گرفته شده، منوط به پذیرش این صلاحیت کمیته طی اعلامیه‌ای توسط کشورها بوده و از طرف دیگر، کشورها به جهت ملاحظات سیاسی از طرح شکایت علیه یکدیگر خودداری می‌نمایند، در عمل این مکانیزم فاقد هرگونه کارایی بوده است. این که تاکنون این مکانیزم مورد استفاده قرار نگرفته، موید معتبری بر صحت این ادعاست.[9]

نظام گزارش دهی هم به جهات عدیده‌ای نمی‌تواند کارایی بالایی جهت نظارت بر اجرای مقررات میثاق داشته باشد. تهیه گزارش‌های جهت دار توسط خود دولت‌ها، طولانی بودن مدت زمان ارایه گزارش‌ها، عدم همکاری دولت‌ها در ارایه گزارش‌های شفاف یا ارایه به موقع گزارش‌ها، فرصت ناکافی برای بررسی دقیق تمامی گزارش‌ها و... از جمله اشکالات این سیستم بوده که در نهایت موجب ناکارآمدی  وعدم ایفای نقش موثر این مکانیزم شده است.[10] در این میان آیین دادخواهی فردی و طرح شکایت از جانب افراد بیش از دو مکانیزم دیگر در جهت نظارت بر اجرای مقررات میثاق موثر بوده است. تعداد بالای شکایات واصله به کمیته حقوق بشر و رسیدگی‌های صورت گرفته در این خصوص مویدی بر این امر محسوب می‌شود.[11]

در حال حاضر پنج معاهده بین‌المللی از چنین مکانیزمی جهت نظارت بر اجرای مقررات مندرج در اسناد مربوطه بهره می‌گیرند.[12]

دولت ایران با وجود آن در مورخه 15/ 1 / 1347 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) را امضاء نموده و در اردیبهشت 1354 آن را بدون هرگونه قید و شرطی از تصویب گذرانده است[13]،بنا بر این صلاحیت کمیته حقوق بشر را به موجب ماده چهل و یک میثاق بین‌المللی حقوق مدنی وسیاسی (1966) پذیرفته است اما با این حال پروتکل حاضر را امضاء نکرده و تاکنون نیز به آن ملحق نشده است و به این ترتیب صلاحیت شکایت فردی کمیته حقوق بشر را نپذیرفته است.