هر چند مهمترین روش اجرای اسناد بینالمللی حقوق بشر حمایت ملی از آنها و گنجاندن در قوانین داخلی است. اما در سطح بینالمللی نیز به منظور تضمین اجرای موازین بینالمللی حقوق بشر، سازکارهای نظارتی ویژهای تدارک دیده شده است. کمیته حقوق بشر یکی از این سازکارهای نظارتی مبتنی بر معاهدات است که در میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)[1] مقرر گردیده است. کمیته حقوق بشر نقش حیاتی در نظارت بر اجرای حقوق به رسمیت شناخته شده در میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی دارد.
الف) چگونگی تأسیس و ترکیب اعضای کمیته حقوق بشر
کمیته حقوق بشر بر اساس ماده 28 میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) تأسیس شده است.[2] کمیته مزبور مرکب از 18 کارشناس از اتباع دولتهای عضو میثاق بوده که جملگی از شخصیتهای دارای درجات عالی اخلاقی و صاحب نظر و صلاحیت در زمینه حقوق بشرند.[3] انتخاب اعضای کمیته در جلسهای که به دعوت دبیر کل سازمان ملل متحد از دولتهای عضو میثاق در مقر سازمان ملل متحد تشکیل خواهد شد، با رأی مخفی از فهرست اشخاص واجد شرایط، به عمل میآید.[4] نصاب این جلسه دوسوم دولتهای عضو میثاق است و منتخبین نامزدهایی خواهند بود که بیشترین تعداد رأی را به دست آورده و حایز اکثریت تام آرای نمایندگان دولتهای حاضر و رأی دهنده باشند.[5] هر دولت عضو میثاق میتواند دو نفر نامزد از اتباع خود را معرفی نماید و تجدید نامزدی یک شخص مجاز میباشد.[6]
دبیر کل سازمان ملل متحد نیز فهرستی از کلیه اشخاصی که به این ترتیب نامزد شدهاند بر اساس حروف الفبا با ذکر نام دولتهایی که آنان را معرفی کردهاند، تهیه و آن را حداکثر یک ماه قبل از تاریخ انتخابات به دولتهای عضو میثاق ارسال مینماید.[7]
در هر حال بیش از یک تبعه از هر دولت در یک دوره نمیتواند عضو کمیته باشد و علاوه بر این در انتخاب اعضای کمیته رعایت تقسیمات عادلانه جغرافیایی و شرکت نمایندگان از تمدنها و نظامهای مختلف و عمده حقوقی خواهد شد.[8] اعضای کمیته برای یک دوره چهارساله انتخاب میشوند، اما در صورتی که مجدداً نامزد شوند، تجدید انتخابشان مجاز است، مدت عضویت 9 نفر از اعضای منتخب در اولین انتخابات در پایان دو سال منقضی میشود.[9] هر گاه یک عضو کمیته به نظر اتفاق آرای سایر اعضای کمیته انجام خدمات خود را به هر علتی جز غیبت موقت قطع نموده باشد، رئیس کمیته دبیر کل سازمان ملل متحد را مطلع و او کرسی عضو مزبور را بلا متصدی اعلام میکند. در صورت فوت یا استعفای یک عضو نیز رئیس کمیته فوراً دبیر کل سازمان ملل متحد را مطلع و او آن کرسی را از تاریخ فوت یا تاریخ ترتیب اثر به استعفا، بدون متصدی اعلام میکند.[10]
در صورتیکه بدون متصدی بودن کرسی اعلام شود و دوره تصدی عضوی که به جانشینی باید انتخاب گردد ظرف شش ماه از تاریخ اعلام بلا متصدی بودن منقضی نشود، دبیر کل سازمان ملل به هر یک از دولتهای عضو میثاق اعلام مینماید که ظرف دو ماه نامزدهای خود را مطابق ماده 29 جهت کرسی مزبور معرفی نمایند. دبیر کل سپس فهرستی را از اشخاص نامزد شده به ترتیب حروف الفبا تهیه نموده و آن را برای دولتهای عضو ارسال مینماید تا انتخابات وفق مقررات انجام شود و عضو انتخاب شده نیز برای باقی مانده مدت عضویت کرسی بلامتصدی، عضو کمیته خواهد شد.[11]
ب) نقش و نحوه عملکرد اعضای کمیته حقوق بشر
اعضای کمیته حقوق بشر بر حسب صلاحیت شخصی[12] خدمت می نمایند و نمایندگان دولت متبوع خود محسوب نمیشوند.[13]
بنابراین فرآیند عملکرد کمیته از حیث سیاسی باید بیطرفانه باشد و برای تأمین این منظور کمیته احراز بالاترین استانداردها را در جهت بهرهمندی اعضا از ویژگیهای ممتاز اخلاقی ضروری دانسته و همچنین معیارهای مشخصی را هم جهت این امر در آیین نامه مطرح نموده است.[14]
به عنوان نمونه عضو کمیته نمیتواند در بررسی گزارش دورهای دولتی که خود ملیت آن را داراست مشارکت نماید یا در پذیرش و قبول ملاحظات نهایی[15] مداخله کند و یا در مباحث دعوایی که علیه دولتش مطرح شده وارد شود. هر عضو کمیته باید پیش از تصدی وظایف خود در جلسه علنی طی تشریفات رسمی تعهد نماید که وظایفش را با کمال طرفی و از روی کمال وجدان ایفا خواهد کرد.[16]
اعضای کمیته همچنین، هیأت رئیسه خود را برای مدت دو سال انتخاب مینمایند که این اعضا نیز قابل انتخاب مجدد هستند و آیین نامه داخلی را خودشان تنظیم میکنند که مقررات آن شامل حد نصاب رسمیت جلسات با حضور دوازده عضو و اتخاذ تصمیمات کمیته با اکثریت آرای اعضای حاضر است.[17]
ج) جلسات و چگونگی کار کمیته حقوق بشر
کمیته حقوق بشر به طور متداول در هر سال سه اجلاس با حضور تمام اعضا برگزار مینماید که هر یک سه هفته به طول میانجامد. یک اجلاس آن در اواخر مارس و اوایل آوریل در نیویورک و دو اجلاس دیگر آن در ژوئیه و اکتبر هر سال در دفتر سازمان ملل متحد در ژنو برگزار میشود. کمیته همچنین میتواند جلسات دیگری را در موقعیتهای متفاوتی تشکیل دهد. چگونگی کار کمیته در آییننامه آن با جزئیاتش شرح داده شده،[18] ولی حدنصاب تشکیل جلسات کمیته حضور دوازده عضو میباشد که هر عضو از یک حق رأی برخوردار است. کمیته تمامی تلاشهای معقول را جهت اتخاذ تصمیماتش بر اساس اتفاق آرا (عدم مخالفت)[19] انجام میدهد ولی در صورتی که چنین امری در مواردی امکان پذیر نباشد اقدام به رأی گیری میکند.
د) عملکردهای نظارتی کمیته حقوق بشر
وظیفه اصلی کمیته حقوق بشر حمایت و نظارت بر اجرای تعهدات مندرج در میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) به وسیله دولتهای عضو است. یکی از نقاط قوت کمیته حقوق بشر اقتدار و صلاحیت اخلاقی آن بوده که ناشی از این واقعیت است که اعضای آن نمایندگان تمامی قسمتهای جهان هستند. بنابراین کمیته مزبور بسیار فراتر از نمایندگی یک ناحیه جغرافیایی خاص یا چشم انداز ملی سخن میگوید. به منظور تأمین و تحقق عملکردهای نظارتی و حمایتی کمیته حقوق بشر کمیته مزبور چهار مسئولیت عمده و اصلی دارد که ذیلاً به اختصار معرفی میگردد.
1. رسیدگی به گزارش دولتها
یکی از مهمترین وظایف و عملکردهای کمیته حقوق بشر، رسیدگی به گزارشهای دولتهای عضو است. بر اساس ماده 40 میثاق، دولتهای عضو متعهد شدهاند درباره تدابیری که جهت اجرای حقوق به رسمیت شناخته شده در میثاق اتخاذ نمودهاند و پیشرفتهایی که در جهت تحقق آنها حاصل کردهاند، گزارشهایی را به کمیته حقوق بشر تقدیم نمایند. ترتیب ارائه گزارش هم به این صورت است که هر دولت یک سال پس از تاریخ لازم الاجرا شدن میثاق باید گزارشش را ارائه نماید که به آن گزارش مقدماتی گفته میشود. بعد از این، هرگاه کمیته درخواست گزارش نماید دولت باید گزارش دهد که معمولاً هر سه سال یک بار گزارش باید تقدیم شود و به آن «گزارش دورهای»[20] گویند.
کمیته معمولاً گزارشها را با تشکیل جلسه در حضور برخی مقامات قضایی و سیاسی کشور گزارش دهنده بررسی میکند و با طرح پرسشهایی درباره محتوای گزارش از نمایندگان دولت مربوط توضیح میخواهد و ممکن است درخواست اطلاعات تکمیلی نیز بنماید. با طرح پرسشها یا اخذ توضیحات، عمده مسائل قضایی، اجرایی، تقنینی کشور گزارش دهنده مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرد و در نهایت ، کمیته نتیجه گیری خود را از گزارشهای هر دولت جمع بندی کرده و با نظرات اضافی هر یک از اعضا در گزارش سالانهاش به اطلاع دولتهای عضو و مجمع عمومی سازمان ملل متحد میرساند و دولتهای عضو نیز میتوانند نظراتشان را درباره تفاسیر عمومی کمیته، به کمیته ارسال نمایند. کمیته در بررسی گزارشهای اخیر خود تلاش نموده تا توجه مجمع عمومی سازمان ملل و از طریق آن نهادهای مرتبط به سازمان ملل را درباره اطلاعات مربوط به نقض فاحش حقوق بشر که در خلال ارزیابی گزارشهای دولتهای عضو احراز نموده، جلب نماید.[21] (نحوه بررسی گزارشها، چگونگی ارائه گزارشها، اهداف و ارزش گزارش دهی و این شیوه نظارتی مباحث طولانی را دارد که در جای خود به آن پرداخته میشود.)
2. ارایه تفاسیر عمومی درباره میثاق[22]
یکی از ابزارهایی که به وسیله آن کمیته حقوق بشر عملکرد تفسیری خود نسبت به میثاق و شفافیت محدوده و مفهوم مواد میثاق را بیان مینماید ، توسعه و ارایه نظرات کمیته در قالبی است که از آن تحت عنوان «تفسیر عمومی» کمیته حقوق بشر یاد میشود. مقررات میثاق هم مشابه سایر معاهدات حقوق بشری گاهی در قالب مفاهیم کلی عنوان شدهاند و از این روی در مواجهه با آنها ممکن است تفاسیر گوناگونی از سوی دولتهای عضو صورت پذیرد، کمیته حقوق بشر به وسیله تفسیر عمومی که نسبت به چنین مواردی صادر مینماید از بروز حاد شدن این گونه اختلافات تفسیری جلوگیری مینماید و به این وسیله حمایت مؤثرتری را از نرمهای میثاق به عمل میآورد. این اقتدار کمیته در صدور تفسیر عمومی از بند 4 ماده 40 میثاق و تفسیر ماده 6 ناشی میشود. تاکنون 34 تفسیر عمومی توسط کمیته مزبور صادر شد که اولین تفسیر عمومی در سال 1981 درباره «تعهد گزارش دهی»[23] ارائه گردیده و آخرین هم در سال 2010 درباره ماده 19 میثاق صادر شده است.[24]
این کمیته با ارائه تفسیر عمومی علاوه بر آنکه گامی در جهت نظارت و حمایت مؤثر از تعهدات میثاق برداشته، گاهی توسعه مفهومی در خصوص برخی حقوق میثاق نیز ایجاد نموده است.
3. رسیدگی به شکایت دولتهای عضو علیه یکدیگر
وظیفه مهم دیگری که میثاق بر عهده کمیته حقوق بشر گذاشته، رسیدگی به شکایت یک دولت عضو علیه عضو دیگر میثاق به دلیل عدم رعایت و اجرای مقررات میثاق است. اقتدار کمیته برای رسیدگی به این گونه شکایت زمانی حاصل میشود که دولت عضو میثاق صلاحیت کمیته را برای رسیدگی به چنین امری در اعلامیه به طور جداگانه اعلام نماید.[25] به این ترتیب اگر دولتی مطابق ماده 41 میثاق صلاحیت کمیته را برای دریافت و رسیدگی به شکایات (مکاتبات) مربوط به ادعای هر دولت عضو میثاق دایر بر نفض تعهدات مندرج در میثاق، پذیرفته باشد، چنانچه دولت عضو میثاق تشخیص دهد که آن دولت به مقررات میثاق ترتیب اثر نمیدهد میتواند به وسیله اطلاعیه کتبی توجه آن دولت را به موضوع جلب نماید. دولت دریافت کننده اطلاعیه نیز ظرف مدت 3 ماه پس از وصول اطلاعیه، توضیح یا هر گونه اظهارنظر کتبی جهت شفافیت موضوع در اختیار دولت فرستنده اطلاعیه خواهد گذاشت.[26]
هرگاه در مدت شش ماه پس از وصول اولین اطلاعیه، موضوع با رضایت دو دولت مزبور حل و فصل نگردد، هر یک از طرفین حق دارد با ارسال مکاتبهای به کمیته حقوق بشر و طرف مقابل، موضوع را به کمیته مزبور ارجاع نماید. کمیته نیز با تشکیل جلسات محرمانه و با حضور دولتهای ذینفع و دریافت توضیحات آنها، به موضوع رسیدگی مینماید.[27]
جهت لازم الاجرا شدن این صلاحیت کمیته (ماده 41)، تودیع اعلامیه به رسمیت شناختن توسط ده عضو ضروری بوده[28] که این امر در 28 مارس 1979 محقق شد. ولی تاکنون هیچ دولتی علیه دولت دیگر شکایتی را در خصوص نقض حقوق بشر مطرح ننموده و دولتها به جهت پارهای از ملاحظات سیاسی، اقتصادی و ... از انجام چنین اقداماتی خودداری مینمایند. در حال حاضر تعداد 48 دولت این صلاحیت را طی اعلامیهای مورد پذیرش قرار دادهاند.
4. رسیدگی به شکایت افراد علیه دولتهای عضو میثاق
یکی دیگر از وظایف بسیار با اهمیت کمیته حقوق بشر رسیدگی به شکایات افراد علیه دولتهای عضو میثاق دایر بر نقض حقوق و آزادیهای به رسمیت شناخته شده آنها در میثاق است. بر خلاف صلاحیت رسیدگی به شکایت دولت علیه دولت دیگر دایر بر نقض تعهدات میثاق که در مواد 41 تا 43 میثاق مقرر گردیده، در خصوص این صلاحیت کمیته مقرراتی در میثاق مطرح نشده اما در پروتکل اول اختیاری که میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی که همزمان با تصویب میثاقین و طی یک قطعنامه به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید،[29] این صلاحیت برای کمیته تدارک دیده شده است. بر اساس ماده 1 پروتکل مذکور، هر دولت عضو میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی که به عضویت این پروتکل در میآید، در واقع صلاحیت کمیته حقوق بشر را برای دریافت و رسیدگی به شکایت افراد تحت حاکمیتشان که مدعیاند دولتشان حقوق به رسمیت شناخته آنها در میثاق را رعایت نکرده، به رسمیت میشناسند.
بنابراین در صورتی که دولتی با عضویت در پروتکل اول الحاقی به میثاق صلاحیت کمیته را جهت طرح شکایت افراد پذیرفته باشد مطابق ماده 2 پروتکل هر فردی که مدعی نقض حقوق به رسمیت شناختهاش بر اساس میثاق است و مراحل طرح شکایت و رسیدگی آآدر مراجع داخلی را طی نموده، ولی به نتیجه نرسیده، میتواند شکایت کتبی خود را مطابق فرم مخصوص به کمیته ارسال نماید. کمیته ابتدا قابل پذیرش بودن شکایات واصله را مورد بررسی قرار میدهد. شکایت هنگامی قابل بررسی در کمیته است که دولتی که از او شکایت شده این صلاحیت کمیته را پذیرفته باشد و شکایت مطروحه مجهول و بینام نباشد و هدف شاکی سوء استفاده از حق طرح شکایت نبوده و شکایتش در محدوده حقوق مندرج در میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی باشد. (ماده 3 پروتکل اول اختیاری میثاق) ضمناً شاکی تمامی راههای ممکن و قابل وصول تعقیب شکایت را طبق قوانین داخلی طی کرده و نتیجه نگرفته باشد و شکایت وی از طریق دیگر رسیدگی بینالمللی مورد بررسی قرار نگرفته باشد. (ماده 5 پروتکل اول اختیاری میثاق)، در صورتی که طی راهکارهای قوانین داخلی به صورت نامعقول و غیرمنطقی طولانی باشد در این صورت باز کمیته صلاحیت رسیدگی دارد.
در صورت پذیرش شکایات واصله، به موجب ماده 4 پروتکل اول اختیاری میثاق، شکایت به اطلاع دولت مشتکی عنه رسانده میشود و دولت مزبور ظرف مدت شش ماه هرگونه توضیحی که درباره شکایت دارد باید کتباً به کمیته ارایه نماید. پس از آن، کمیته جلسه محرمانه و غیرعلنی تشکیل داده و شکایت را مورد بررسی قرار داده و در نهایت نظرات خود را به شاکی و دولت مورد شکایت اعلام مینماید و عملکرد خود در این خصوص را طی گزارش سالانهای به مجمع عمومی گزارش مینماید. (بند 3 و 4 ماده 5 و ماده 6 پروتکل اول اختیاری میثاق).
از سال 1976 که پروتکل اول اختیاری میثاق لازم الاجرا گردیده تاکنون شکایات بسیار زیادی به کمیته حقوق بشر وارد شده و مورد بررسی قرار گرفته است.[30]
لازم به ذکر است که دولت ایران تاکنون پروتکل اول را تصویب نکرده وصلاحیت کمیته حقوق بشر را مورد پذیرش قرار نداده است.