تفسیر قانون اساسی مشروطه و متمم آن

قانون اساسي مشروطه، متمم قانون اساسي، رضاشاه، علي اكير داور، مجلس شوراي ملي، احمد متين دفتري، فوزيه، مجلس سنا، علوم سياسي

نویسنده : محمد علی زندی

علاوه بر تجدیدنظرهایی که با تشکیل مجلس موسسان اول، دوم و سوم و مجلس واحد کنگره در اصول قانون اساسی مشروطه و متمم آن صورت گرفت، قانون اساسی مشروطه و متمم آن طی دوران مشروطیت، یعنی از سال 1285 تا 1357 هجری شمسی چهار بار مورد تفسیر قرار گرفت. بار اول در دوران احمدشاه قاجار، در دوره‌ی دوم مجلس شورای ملی در سال 1290 اصل هفتم قانون اساسی مشروطه مورد تفسیر قرار گرفت. در دوره‌ی رضا شاه دو بار اقدام به تفسیر اصولی از متمم قانون اساسی شد. در سال 1310 اصول 81 و 82 متمم قانون اساسی مورد تفسیر قرار گرفت (بار دوم). و در سال 1317، اصل 37 متمم قانون اساسی نیز مورد تفسیر قرار گرفت (بار سوم). چهارمین باری که قانون اساسی مشروطه مورد تفسیر قرار گرفت در دوران سلطنت محمدرضا شاه در سال 1331، اصل پنجم قانون اساسی مشروطه مورد تفسیر قرار گرفت. تفسیرهای صورت گرفته در اصول قانون اساسی مشروطه و متمم آن نیز، همانند تجدیدنظرها در اصول قانون اساسی مشروطه و متمم آن، در جهت تحکیم قدرت استبدادی شاه بود.

اولین تفسیر (تفسیر اصل هفتم قانون اساسی در سال 1290ش)

اصل هفتم قانون اساسی نخستین اصلی بود که در دوره‌ی دوم مجلس شورای ملی[1] در جلسه‌ی مورخ روز شنبه هفتم جمادی‌الاخر 1329 هجری قمری برابر با 16 اردیبهشت 1290 هجری شمسی مورد تفسیر قرار گرفت. اصل هفتم بدین شرح بود: «در موقع شروع به مذاکرات باید اقلا دو ثلث از اعضای مجلس حاضر باشند و هنگام تحصیل رأی، سه ربع از اعضا باید حاضر بوده و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار مجلس رأی بدهند.» در آن جلسه گزارش کمیسیون تفسیر مطرح شد و پس از بررسی و اصلاح، اصل هفتم قانون اساسی به شرح زیر تفسیر شد:

«ماده‌ی اول: مراد از دو ثلث اعضای مجلس و سه ربع که در اصل هفتم قانون اساسی مسطور است دو ثلث و سه ربع اعضای حاضر در مرکز است. در صورتی که عده‌ی حاضرین در مرکز به اندازه‌ای باشد که قانونا مجلس بتواند تشکیل شود.

ماده‌ی دوم: مراد از عبارت آخر ماده‌ی هفتم قانون اساسی، اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار مجلس رأی بدهند. این است که رد یا قبول مطلب مطرح شده وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار به رد یا قبول آن مطلب رأی بدهند.».[2]

این اصل در سال 1336 هجری شمسی در مجلس واحد (کنگره) مورد تجدیدنظر قرار گرفت و به این صورت درآمد: «مجلس می‌تواند با هر عده‌ای که در جلسه حاضر باشد مذاکرات را شروع نماید لکن برای اخذ رأی حضور بیش از نصف نمایندگان حاضر در مرکز لازم است و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار در جلسه به رد یا قبول موضوع رأی بدهند.».[3]

دومین تفسیر (تفسیر اصول 81 و 82 متمم قانون اساسی در سال 1310)

اصل 81 و 82 متمم قانون اساسی مشروطیت، ضامن استقلال دستگاه قضایی به شمار می‌آمد که با تصویب قانون تفسیر اصل 82 متمم قانون اساسی مشتمل بر پنج ماده به تاریخ 26 مرداد 1310 توسط کمیسیون عدلیه‌ی مجلس شورای ملی دوره‌ی هشتم عملا نقض شد.[4]

چون به موجب قانون مصوب 24 فروردین‌ماه 1310، وزیر عدلیه مجاز است کلیه‌ی لوایح قانونی را که به مجلس شورای ملی پیشنهاد می‌نماید پس از تصویب کمیسیون فعلی قوانین عدلیه به موقع اجرا گذارده و پس از آزمایش آن‌ها در عمل نواقصی را که در ضمن جریان ممکن است معلوم شود، رفع قوانین مزبور را تکمیل نمود. ثانیا برای تصویب به مجلس شورای پیشنهاد نماید. به استناد این قانون تفسیر اصل 81 و 82 به جای طرح در مجلس، توسط کمیسیون عدلیه مورد بررسی قرار گرفت.[5]

اصل هشتاد و یکم متمم قانون اساسی می‌گفت: «هیچ حاکم محکمه‌ی عدلیه را نمی‌توان از شغل خود موقتا یا دائما بدون محاکمه و ثبوت تقصیر تغییر داد مگر این‌که خودش استعفا نماید.» و همچنین در اصل هشتاد و دوم متمم قانون اساسی آمده بود: «تبدیل مأموریت حاکم محکمه‌ی عدلیه ممکن نمی‌شود مگر به رضای خود او.»[6]

علی‌اکبر داور که نقش فراوانی در روی کار آمدن رضاخان داشت، چون یک حقوق‌دان مبرزی به شمار می‌آمد، هرگز گمان نمی‌کرد، رضاخان که با تجدیدنظر در قانون اساسی و در پناه آن قدرت خود را مستحکم کرده بود، روزگاری همین قانون را به هیچ انگارد و خواهان برتری اوامر و فرمان‌های خود در برابر آن گردد. اما هنگامی که علی‌اکبر داور در دوران رضاشاه وزیر عدلیه شد، با مسایلی روبه‌رو شد که قدری کار را برای او مشکل می‌ساخت.[7]

بقایای قضات مستقل، متنفذ و توانا که از تربیت‌یافتگان نظام سیاسی مشروطه بودند و هنوز هم در ساختار وزارت عدلیه فعالیت داشتند، به علت پایبندی ویژه‌ای که به قوانین و نهادهای مستقر داشتند و وفاداری منحصر به فردی که نسبت به قانون اساسی ابراز می‌کردند، به تدریج به عامل مزاحم در روند نوسازی اقتدارگرایانه‌ی رژیم رضاشاه تبدیل شدند. آنان بسیاری از خواسته‌های شاه و مقامات ارشد کشور را مغایر با قانون اساسی یافته و از تحقق آن سر می‌پیچیدند.[8]

رضاشاه شدیدا از این موضوع گله‌مند بود و تصور می‌کرد که این داور است که تمایلی به اجرای برخی از دستورهای او ندارد، چون رضاشاه بارها به او گفته بود: «کدام قاضی است که دستور وزیر عدلیه را انجام ندهد و لو خلاف قانون باشد؟.»[9] داور بر سر دوراهی قرار گرفته بود. از یک سو خود را در برابر پادشاهی حریص، دیکتار و تازه به دوران رسیده می‌یافت که خود را فراتر از قانون و اراده‌ی مطلق می‌دید و از دیگر سو در برابر قضات بلندپایه‌ای قرار داشت که مخالف سرسخت مداخله‌ی دولت در امر قضا بودند[10] و فصل‌الخطاب آنان قانون اساسی بود و ظاهرا هنوز اقتضائات یک رژیم استبدادگر را در نیافته بودند. داور برای دفع این مشکل و برچیدن موانع قانونی در راه تحکیم و استقرار رژیم دیکتاتوری نوگرا در ایران به کمک مجلس، تفسیری نادرست، غیر منطقی و مخالف با روح قانون اساسی از اصل 82 متمم قانون اساسی ارائه کرد که به موجب آن هم زمام قضات را در دست می‌گرفت و هم می‌توانست به هنگام ضرورت، آنان را برای تحقق خواسته‌های خود تحت فشار قرار دهد و به اطاعت وادارد. زیرا قضات معترض نه حاضر بودند تغییر شغل دهند و نه از احکام خود دست بکشند، لذا بر موضع خود پافشاری می‌کردند.[11]

بدین منظور، علی‌اکبر داور (وزیر دادگستری) لایحه‌ای شامل پنج ماده را به مجلس شورای ملی دوره‌ی هشتم[12] تقدیم کرد و برای رسیدگی و تصویب به کمیسیون عدلیه ارجاع گردید.[13] که بر اساس آن اصل 82 متمم قانون اساسی و به تبع آن اصل 81 قانون مزبور که پشتیبان استقلال قضایی و موجب استحکام اساس عدالت در این کشور بود، به گونه‌ای تفسیر شد که قضات را همواره در معرض جابه‌جایی و یا عزل احتمالی قرا می‌داد.[14]

کمیسیون عدلیه در تاریخ 26 مرداد 1310 لایحه‌ی مزبور را مورد تصویب قرار داد و لایحه جهت اجرا به دولت ابلاغ شد. پنج ماده‌ی تفسیر اصل 82 متمم قانون اساسی به شرح زیر بود:

«ماده‌ی اول: مقصود از اصل 82 متمم قانون اساسی آن است که هیچ حاکم محکمه‌ی عدلیه را نمی‌توان بدون رضای خود او از شغل قضایی به شغل اداری یا به صاحب‌منصبی پارکه [‌دادسرا] منتقل نمود و تبدیل محل مأموریت قضات با رعایت رتبه آنان مخالف با اصل مذکور نیست.

ماده‌ی دوم: مأموریت هیچ یک از قضات و صاحب‌منصبان پارکه [دادسرا] در نقاط بد آب و هوا بیش از سه سال نباید به طول انجامد مگر با رضایت خود مأمور. از تاریخ اختتام مأموریت هر قاضی و صاحب‌منصب پارکه [دادسرا] در نقاط بد آب و هوا تا پنج سال به آن مأمور نمی‌توان در هیچ نقطه‌ی بد آب و هوائی مأموریت داد مگر با رضای خود او. هر یک سال مأموریت اشخاص فوق پس از اجرای این قانون در نقاط بد آب و هوا در موقع ترفیع دو سال محسوب می‌شود مشروط بر این‌که لااقل دو سال تمام در نقاط مذکور مأموریت داشته باشد.

تبصره: نقاط بد آب و هوای مذکور در این ماده به موجب نظام‌نامه‌ی وزارت عدلیه معین خواهد شد.

ماده‌ی سوم: قضاتی که با رعایت ماده‌ی اول این قانون محل مأموریت آنها تبدیل شده و از قبول مأموریت امتناع نمایند متمرده محسوب و در محکمه‌ی انتظامی تعقیب و مطابق نظام‌نامه‌های وزارت عدلیه مجازات خواهد شد.

ماده‌ی چهارم: نسبت به فارغ‌التحصیل‌های کلاس قضائی دوره‌ی اول، شرط دوم ماده‌ی اول قانون استخدام قضات و صاحب‌منصبان پارکه [دادسرا] مصوب 28 اسفندماه 1306 لازم‌الرعایه نیست.

ماده‌ی پنجم: این قانون از 15 شهریور ماه 1310 به موقع اجرا گذارده می‌شود.»[15]

بدین ترتیب، قضات همواره در معرض تهدید قرار می‌گرفتند و لذا معمولا تلاش می‌کردند حسب‌الامر، آرای خود را صادر کنند. بدون شک چنین برداشتی از اصل 82 متمم قانون اساسی که نقض غرض اصل مزبور می‌بود، گامی در جهت اقتدار و خودکامگی شاه و قوه مجریه محسوب می‌شد.[16] با این تفسیر هم استقلال قضات سلب شد و هم استقلال قوه‌ی قضائیه آسیب دید و بنیادهای اجرای عدالت متزلزل و مخدوش گردید. زیرا با توجه به فقدان یک قوه‌ی مستقل و عدم تعبیه‌ی آن در ساختار نظام مشروطه، امر قضا و سازمان‌های حقوقی کشور تحت‌نظر وزارت عدلیه در آمدند. از آنجائی که قضات در نظام قضایی ایران نقش اصلی را بر عهده داشتند و مخدوش کردن جایگاه آنان یک فاجعه بود که در این دوره صورت گرفت. چه علاوه بر سلب قدرت و استقلال قضات در صورت امتناع از قبول تبدیل محل مأموریت‌شان، به عنوان متمرد در محاکم نظامی تحت پیگرد قرار می‌گرفتند. بدین ترتیب دولت اقتدارگرای رضاشاه با سلب استقلال قوه‌ی قضائیه و ایجاد وحشت در میان قضات و مقامات بلندپایه‌ی دادگستری و نهادی که متولی عدالت و قانون بود، آن‌را ابزاری بی‌اراده و زیر سلطه مبدل ساخت. اگر قاضی اندک جسارتی به خرج می‌داد و طبق نظر دولت به انشای رای نمی‌پرداخت، فورا معزول و مغضوب می‌گردید.[17]

بنابراین، این تفسیر که در حقیقت شبیحخون به قانون اساسی و مخدوش ساختن اصل تفکیک قوا بود، مداخله و سیطره‌ی کامل قوه‌ی مجریه را بر قوه‌ی قضائیه گریزناپذیر ساخت. تا آن‌که پس از سقوط رضاشاه مورد بازنگری قرار گرفت و با رفع این تجاوز آشکار، موقعیت قوه‌ی قضائیه اندکی بهبود یافت. با سقوط دیکتاتوری رضاشاه، نیروهای زخم خورده از رژیم رضاشاه برای اعاده‌ی حقوق از دست رفته‌ی خود به قوه‌ی قضائیه هجوم بردند. انبوه پرونده‌ها از یک سو و ناکارآمدی و عدم استقلال این قوه از سوی دیگر سبب شد که منسوخ نمودن تفسیر دوره‌ی داور در دستور کار دولت قرا گیرد. در نخستین گام در تاریخ شانزدهم شهریور 1323 اصل تأمین استقلال قضات در سرلوحه‌ی اقدامات دولت گنجانده شد. اندکی بعد لایحه‌ی قانونی آن با قید یک فوریت به مجلس تقدیم شد، اما کمیسیون عدلیه به آن ترتیب اثر نداد.[18] سرانجام تفسیر مزبور در لایحه‌ی قانونی مصوب بیستم مردادماه 1331 به شرح زیر نسخ گردید: «قانون تفسیر اصل 82 متمم قانون اساسی، مصوب 26 مرداد 1310 از تاریخ اول آذرماه 1331 ملغی‌الاثر است.».[19]

سومین تفسیر (تفسیر اصل 37 متمم قانون اساسی در سال 1317)

شاید در میان مجموع اعمالی که رضاشاه در سبک شمردن قانون اساسی ایران به کار برد، هیچ کدام تحقیر‌آمیزتر از تفسیر اصل 37 متمم قانون اساسی که مقرر می‌داشت: «ولایت‌عهدی با پسر بزرگ‌تر پادشاه که مادرش ایرانی‌الاصل باشد خواهد بود...» نباشد، چون همان‌طور که از اصل 37 بر می‌آمد مادر ولیعهد باید ایرانی‌الاصل باشد و حال رضاشاه هنگامی که می‌خواست فوزیه، خواهر ملک فاروق (دختر ملک فؤاد) را از مصر برای پسرش محمدرضا خواستگاری کند، با مشکلی قانونی مواجه شد که موجب می‌شد در صورت تحقق این ازدواج فرزندان محمدرضا نتوانند به مقام ولایت‌عهدی برسند. رضاشاه که برای موروثی کردن سلطنت در خاندان خود تلاش فراوانی کرده بود و حتی به تجدیدنظر در قانون اساسی نیز دست یازیده بود و از سوی دیگر بنا به جهاتی نمی‌خواست از این عروس مصری نیز بگذرد، لذا به تغییر اصل 37 متمم قانون اساسی متوسل شد و چون تجدیدنظر در اصل مذکور را به چنین بهانه‌ای صلاح نمی‌دید، برای رسیدگی به این معضل، از وزیر دادگستری (احمد متین‌دفتری) و مستشاران دیوان عالی تمیز خواستار یک راه حل حقوقی شد.[20] رضاشاه که با توجه به روحیه‌ی اقتدارگرا و آمرانه‌ی خود، حوصله‌ی پرداختن به ریزه‌کاری‌های حقوقی را نداشت و آن‌را تاب نمی‌آورد به وزیر دادگستری گفت:‌ «خیلی میل دارم مجددا وزیر شوم تا به وزرا طرز کار کردن را یاد بدهم.».[21] در پی این واکنش شاه، متین‌دفتری نیز پس از گفت‌وگو با رئیس دیوان عالی کشور و دیگر مقامات عالی‌رتبه‌ی دادگستری، راه حل آن‌را در تفسیر اصل 37 متمم قانون اساسی اعلام کرد که البته طبق اصل 27 متمم قانون اساسی در اختیار مجلس شورای ملی بود.[22]

لایحه تفسیر اصل 37 متمم قانون اساسی در جلسه‌ای مرکب از رئیس دیوان عالی کشور، دادستان کل و چند تن از رؤسای شعب تمیز و رئیس اداره‌ی حقوقی تدوین گردید.[23] محمود جم (نخست‌وزیر) لایحه را در چهاردهم آبان 1317 با قید دو فوریت تقدیم مجلس کرد و با حرارت از آن دفاع کرد. مجلس نیز آن‌را با هلهله و شادی فراوان به اتفاق آرا، به تصویب رساند[24] که بر اساس آن ماده‌ واحده، مقرر می‌داشت: «منظور از مادر ایرانی‌الاصل مذکور در اصل 37 متمم قانون اساسی اعم است از مادری که مطابق شق دوم از ماده‌ی 976 قانون مدنی دارای نسب ایرانی باشد یا مادری که قبل از عقد ازدواج با پادشاه یا ولیعهد ایران، به اقتضای مصالح عالیه‌ی کشور به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای ملی به موجب فرمان پادشاه عصر، صفت ایرانی به او اعطا شده باشد.».[25]

اگرچه این تفسیر مسبوق به این امر بود که اگر ولیعهد دارای پسری از فوزیه شود و مقرر شود بعد از ولیعهد کنونی (محمدرضا شاه) به سلطنت برسد، موانع حقوقی آن حذف گردد. اما نباید فراموش کرد که این تفسیر با روح قانون اساسی و اصل 37 متمم تعارض داشت و در واقع نوعی تغییر قانون بود تا تفسیر و بیش از هر چیز در صلاحیت مجلس مؤسسان قرار داشت تا مجلس شورای ملی.[26]

در روز هشتم آذرماه 1317 لایحه‌ی دیگری با اجازه‌ی شاه که از سوی دولت راجع به تقاضای اعطای صفت ایرانی‌الاصل بودن به خانم فوزیه بود، به قید دو فوریت تقدیم مجلس شورای ملی شد، که با ابراز تهنیت نمایندگان مجلس با اکثریت قریب به اتفاق آرا بدین شرح تصویب شد: «مجلس شورای ملی نظر به تفسیر اصل37 متمم قانون اساسی به اقتضای مصالح عالیه‌ی کشور بنا بر پیشنهاد دولت تصویب می‌نماید که به والاحضرت فوزیه دختر اعلی‌حضرت مرحوم ملک فواد پادشاه مصر به موجب فرمان همایونی صفت ایرانی اعطا شود.»[27]

و البته بسیار روشن بود که مصالح عالیه کشور را منویات ملوکانه‌ی رضاشاه مشخص می‌نمود و مجلس شورای ملی نیز که در این زمان مطیع خواست‌های رضاشاه بود، چنین اقدام نکوهیده‌ای را بدون کمترین تأملی از تصویب گذراند.[28]

چهارمین تفسیر (تفسیر اصل پنجم قانون اساسی مشروطه در سال 1331)

روز اول آبان‌ماه 1331 در دوره‌ی هفدهم مجلس شورای ملی[29] طرح سه فوریتی به امضای 25 نفر از نمایندگان راجع به تفسیر اصل پنجم قانون اساسی مشروطه تقدیم شد. در این جلسه ابتدا سه فوریت طرح مزبور و سپس اصل آن به شرح زیر به تصویب رسید:

«ماده‌ی واحده: مجلس شورای ملی با توجه به مفهوم کلی قانون اساسی و به اتکای اصول پنجم و چهل و سوم و پنجاهم قانون اساسی، اصل پنجم قانون اساسی را چنین تفسیر می‌نماید که مدت نمایندگی منتخبین هر دوره‌ی تقنینیه اعم از مجلس شورای ملی و مجلس سنا دو سال است.»[30]

با این‌که بعد از تفسیر اصل پنجم قانون اساسی مشروطه از تشکیل جلسات دوره‌ی اول مجلس سنا[31] جلوگیری شد ولی این تفسیر به موقع اجرا در نیامد و اصل پنجم قانون اساسی مشروطه در مجلس واحد (کنگره) مورخ 26 اردیبهشت‌ماه 1336 اصلاح گردید و بدین صورت در آمد: «دوره‌ی نمایندگی مجلس شورای ملی چهار سال تمام است و شامل دوره‌ی نوزدهم مجلس شورای ملی نیز می‌باشد. قبل از انقضاء مدت باید انتخابات طبق قانون تجدید شود. ابتدای هر دوره از تاریخ تصویب اعتبارنامه‌ی بیش از نصف نمایندگان خواهد بود. تجدید انتخاب نمایندگان سابق بلامانع است.»[32]

همچنین ماده‌ی 29 نظام‌نامه‌ی انتخابات مجلس سنا مصوب 14/2/1328 به موجب قانون اصلاح ماده‌ی 29 قانون انتخابات مجلس سنا مصوب 23/3/1345 به شرح زیر اصلاح گردید: «ماده‌ی 29: مدت عضویت مجلس سنا خواه برای اعضائی که از جانب شاهنشاه معین می‌شوند و خواه برای آنهایی که از طرف ملت انتخاب می‌گردند چهار سال است و مقررات این قانون در مورد دوره‌ی فعلی مجلس سنا نیز لازم‌الرعایه است. انتخابات مجلس سنا در هر دوره‌ی تقنینیه همزمان با انتخابات مجلس شورای ملی شروع و اخذ رأی در یک روز باید انجام شود.»[33]