نویسنده: محمدصالح نقره‌کار
مقدمه: فصل 11 قانون اساسی از اصل 156 تا 174 (19 اصل) اختصاص به قوه قضائیه دارد. محورهای کلیدی این فصل مشتمل بر اهداف و تکالیف، ساختار، و تشکیلات، استقلال دادگاه‌ها و سازمان‌های پشتیبان است.
قانون اساسی در مقام چارچوب بندی و ساختار سازی تشکیلات حاکمیتی، مدلی از حکمرانی مطلوب را در قالب نظام بدیع مردم‌سالاری دینی ترسیم کرده و روایتی از موازنه قوا را حول محور تأسیس ولایت فقیه در قالب فصول و اصول متقن و متوازن مقرر داشته که در بستر زمان قابل تفسیر و تکمیل است.
قانون اساسی همچون دیگر تراوشات فکری و مؤثر ذهنی بشری پدیده‌ای منفک از تحولات عالم واقع و منفعل نسبت به تطورات عصری نیست؛ بلکه باید در مواعد زمانی مقتضی مورد بررسی و بازنگری قرار گیرد یا مفاد مجمل یا مبهم آن، تفصیل شود.
یکایک اجزاء پیکره حاکمیت «خصوصاً 3 قوه» باید چونان قطعات پازلی منسجم و متجانس، تصویری همگون و همنوا با اهداف انشاءکنندگان قانون اساسی بسازند و در این فرآیند، تجربه انباشته و دانش مؤثر بشر باید به میان آید تا این قطعات، با مختصات متعادل و متوازن چینش شود.
ابهام زدایی از تارک قوانین و تفسیر نص با ردّ فروع بر اصول و اجتهاد هدفمند و مدون، کارافزار پاسخگویی و افزایش ضریب توانمندی موازین موضوعه است.
قانون اساسی موجود، هم باب تغییر و هم مجاری تفسیر مفاد و اصول خود را تنسیق و تنظیم کرده و سیال بودن قانون را با هدف گره گشایی و ارائه طریق برای پیشرفت و توسعه صراحتاً پذیرفته است. موقعیت خاص و مختصات بی بدیل «قوه قضائیه» استلزامات خاصی را متوجه نظام تقنین و تصمیم‌گیران کلان کشور کرده و حساسیت‌ها و ظرافت‌های دقیقی را در تنظیم اهداف و طراحی تشکیلات مربوطه ایجاب کرده است.
دستگاه قضایی به عنوان تشکیلاتی مستقل، ضامن سلامت اجتماعی و مهمترین رکن تحقق عدالت در عرصه عمومی است. تضمین حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی و تنظیم و کنترل قدرت تکلیف با اهمیتی است که نیازمند ورزیدگی و قابلیت دستگاه قضایی است.
سکوت، اجمال یا نقص و ایراد قانون ممکن است فرآیند را با اختلال مواجه کند. لذا لازم است حقوقدانان ورزیده مبادرت به شناسایی و حل و رفع آنها کنند تا قانونی قویم و متقن، مبنای عمل و اقدام قرار گیرد.
سازمان، برنامه و روش دستگاه قضایی در این رهگذر باید مورد بررسی قرارگیرد؛ موضوعی که گستره‌ای وسیعتر از قانون اساسی را در بر می‌گیرد و قوانین ـ مقررات و ضوابط و آیین نامه‌ها ـ اسناد فرا دستی و فرو دستی را شامل می‌شود.
لیکن در این مقال وجهه نظر مفاد اصول قانون اساسی منتزع از رویکردی برون قانون اساسی است.
تحقیقاً و با نگاهی واقع بینانه، سازمان دادگستری و تشکیلات قضایی ما نیازمند اصلاحاتی بنیادی است؛ این اصلاحات فقط و فقط از طریق اجرای درست و کامل قانون اساسی و قوانین موضوعه در طول آن و رفع خلاء‌های قانونی متناسب با استاندارهای جهانی و موازین اسلامی است.
تذکر: اگر چه قانون اساسی به عنوان شالوده نظام حاکمیتی و متضمن سازماندهی ارکان زمامداری و تضمین گر حقوق مردم است، اما نباید از نظر دور داشت که این قانون در ارتباط با زندگی سیاسی و اداری مردم است. پیشرفت زمان و تحولات گوناگون اجتماعی و اقتصادی و سیاسی، حالات ـ روابط و موضوعات جدیدی را مطرح می‌کند که نیازمند قانون متناسب با پیشرفت و تحول است. همچنین تجربه گذشته در اجرای قانون اساسی و اشکالات ناشی از آن جامعه سیاسی را متقاعد می‌کند تا از طریق بازنگری معقولانه و منطقی اصلاحات لازم را به عمل آورند.
فصل اول: اهداف پروژه
1) هدف غایی: معرفی مدل طراز قوه قضائیه اسلامی ـ مختصات: عادلانه و منفصفانه، خود پالا و نفوذ ناپذیر، مأمن تظلم خواهان و ملجاء مطمئن شهروندان، مفسده ستیز و منطبق با موازین حقوق بشری، ادا کننده، استیفاگر و احیاکننده حقوق عامه، تضمین‌کننده آزادی‌های فردی و اجتماعی و تنظیم‌کننده قدرت حاکمیتی، توسعه یافته و روزآمد، مستقل و مقتدر، پیشرو در پیشگیری از وقوع جرم و فصل خصومت‌ها. *
2) اهداف میانی
-ـ ارتقای خروجی دستگاه قضایی (تأکید مقام معظم رهبری در هفته قوه قضائیه ـ سال 88)
ـ توانمند سازی قوه قضائیه در افق سند چشم انداز 20 ساله ـ برنامه 4 و 5 توسعه، ملتزم به بایسته‌های دهه پیشرفت و عدالت.
ـ کار آمدی تشکیلات،
نظــارت پذیــری، استقلال، پاسخگوئی، تأمین گر رضایت عمومی و خیر اجتماعی.
[توضیح این که سند چشم انداز 20 ساله ایران اسلامی در افق 1404 هـ. ش از ویژگی‌های جامعه ایرانی «حفظ کرامت و حقوق انسان‌ها» با برخورداری از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده، به دور از فقر و تبعیض، بهره مند از محیط زیست مطلوب، نام برده شده است.]
3) اهداف طریقی
ـ تفصیل و تصریح نقاط مجمل یا مبهم قانون اساسی
ـ ارائه طریق نسبت به موارد سکوت
ـ پیشنهاد اخذ استفساریه از شورای نگهبان ( نظریه تفسیری یا نظریه مشورتی)
ـ پیشنهاد برای رفع نقایص از طریق اصلاح و ترمیم قانون اساسی ( در موعد بازنگری)
ـ پیشنهاد بازنگری، اصلاح، ترمیم یا انشاء قوانین و مقررات موضوعه مرتبط.
فصل دوم: طرح مسأله
قوه قضائیه مستقل و کارآمد ضرورت گریز ناپذیر یک جامعه مردم سالار و قانونمند است. حاکمیت قانون جز در پرتو نظارت مؤثر این قوه بر رعایت قانون و مجازات قانون شکنان امکان پذیر نیست.
خرسندی و رضایت مندی شهروندان در گرو وجود قدر قدرت و با صلابت قوه قضائیه‌ای است که وفق اصل 156 مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده دار وظایف مصرحه در 5 بند قسمت اخیر این اصل است.
سازمان، برنامه و روش قوه قضائیه باید وفق قانون اساسی چنان طراحی و تنظیم شود که در سه فاز:
1) ادای حقوق عامه (به ویژه حقوق قضایی که 20 مورد از آن در این قانون صراحتاً ذکر شده است)
2) استیفای حقوق عامه.
3) احیای حقوق عامه، بطور همزمان بدون تنازل و بلکه به موازات هم نقش‌آفرینی کند.
آیا شرایط موجود، موجه و مطلوب است؟ آیا با استاندارد مورد توقع از قوه قضائیه نظام اسلامی انطباق دارد؟
تحقیقاً پاسخ منفی است؛ نه این که خدمات و زحمات و اقدامات سال‌های گذشته و اهتمام دلسوزان و جان برکفان این قوه نادیده انگاشته شود، بلکه جایگاه رفیع این قوه در قانون اساسی و مشخصات و مدل طراز قوه قضائیه اسلامی و منطبق با استانداردهای مقبول جهانی، انتظارات را آنچنان بالا می‌برد که فاصله‌ای کاملاً محسوس و مشهود نسبت به وضع موجود را عیان می‌کند؛ طی سنوات گذشته استراتژی‌های مختلفی به شیوه آزمون و خطا پی گرفته شده و ره آوردهای قابل توجهی در برداشته است. قانون اساسی به عنوان مبنای فعالیت دستگاه قضا متضمن مفاهیم و فرامینی برای سکانداری این قوه است که باید از هر حیث مورد عنایت قرار گیرد. مضاف بر این مفاد مندرج درمنطوق یا مفهوم اصول و رویکردهای تفسیری خاص به قانون اساسی نیز،گاه متضمن نواقصی است که در وهله عمل منجر به کاستی و خلل می‌شود و لاجرم باید مورد بازبینی و بررسی قرار گیرد.
با این مقدمه توصیفی، خلاءها، ابهامات و ایراداتی در این قانون متصّور است که در فصل بعد بدان خواهیم پرداخت.
فصل سوم: ابهامات، ایرادات، خلاءها
پیش از طرح مباحث مورد نظر ذکر این نکته لازم است که ابهامات با رویکردی «درون قانون اساسی» و از طریق تفسیر حقوقدانان ـ نظریه مشورتی و یا استفساریه شورای نگهبان * ـ تهیه قوانین و لوایح مورد نیاز و... قابل حل بوده و «ایرادات» با رویکردی «برون قانون اساسی» و از طریق پیشنهاد برای موعد بازنگری قابل حل و فصل خواهد بود. خلأها نیز به نوبه خود رویکردهای خاصی به فراخور موضوع می‌طلبد. اعم از اقدام ابتدا به ساکن برای رفع خلأها یا ترمیم و پرکردن خلأها استقصاء موارد مذکور و ارائه طریق حساب شده برای آن، اگر چه کافی نیست اما لازمه برخورداری از قوه قضائیه مطلوب است.
1) ابهام = بند 2 اصل 156 متولی احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع چه تشکیلاتی است؟
2) ابهام = بند 3 اصل 156 نظارت بر حسن اجرای قوانین صرفاً شامل نظارت بر اجرای قوانین در محاکم است یا اطلاق دارد.
3) ابهام = بند 5 اصل 156 اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم بطور مشخص برعهده چه نهادی است؟
4) ابهام = اصل 157 نحوه انتصاب مسئولان دستگاه قضایی ( اعم از رئیس ـ رؤسای دیوان عالی و دیوان عدالت و دادستان کل )، رتبه قضایی، سابقه اجرایی و انتخابی بودن توسط قضات دیوان عالی کشورقابل بررسی وبازنگری است.
5) ابهام = بند 2 اصل 158 تهیه لوایح قضایی که از جمله وظایف رئیس قوه تلقی می‌شود، آیا جنبه استقلالی دارد یا باید از طریق دولت به مجلس ارائه و دولت مبسوط‌الیه نسبت به آن اعمال نظر کند؟
6) ابهام = اصل 160 اختیارات وزیر دادگستری هنوز شفاف و تعریف شده نیست و به نظر نیازمند باز تعریف و رفع نقاط ابهام است.
7) ابهام = اصل 161 ساز و کار نظارت دیوان عالی کشور بر اجرای صحیح قوانین در محاکم از حیث طریقی روشن نیست.
8) ابهام = آیا اصل 161 نظارت دیوان عالی شامل دادسرای دیوان و نظارت بر دادسراها توسط دادستانی کل می‌شود؟ (در این خصوص استفساریه شورای نگهبان وجود دارد اما ساز وکار آن مشخص نیست.)
9) ابهام = چه مرجعی بر قوه قضائیه می‌تواند نظارت کند؟ قوه قضائیه باید به کجا پاسخگو باشد؟
با فرض پذیرش تفکیک نسبی قوا آیا می‌توان گفت رئیس‌جمهوری به عنوان ناظر بر اجرای قانون اساسی محق بر نظارت است؟
تحقیق وتفحص مجلس، مجلس خبرگان و...( نقض اصل 76 قانون اساسی و ماده 201 آیین نامه داخلی مجلس در مورد تحقیق و تفحص)
10) ابهام = وفق اصل 52 بودجه سنواتی قوه قضائیه نیز از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تسلیم می‌شود و وزیر دادگستری نیز وظیفه دفاع از آن را بر عهده دارد. قوه مجریه و مقننه می‌توانند از این طریق قوه قضائیه را تحت فشار و استقلال آن را خدشه دار کنند. چه تضمینی برای استفاده نکردن از اهرم فشار بودجه علیه دستگاه قضایی وجود دارد؟
11) ابهام = آراء صادره از هیأت عمومی دیوان عالی کشور ( اصراری و وحدت رویه) که در حکم قانون و لازم الاتباع برای محاکم بوده است، آیا مشمول نظارت فائقه شورای نگهبان و اعمال استلزامات موضوع اصل 4 قانون اساسی از طریق این شورا می‌شود؟
12) ابهام = بند 6 ماده 4 قانون تشکیل نیروی انتظامی این نیرو را به عنوان ضابط قضایی معرفی کرده و بند 4 اصل 156 نیز وظیفه کشف و تعقیب را بر عهده قوه قضائیه گمارده که فرآیند اجرای آن با ضابطان است؛ اما روشن نیست که این ارتباط از نوع سلسله مراتب تشکیلاتی است و اساساً ضمانت اجرای آن چیست؟ آیا ضابط به مثابه پلیس قضایی و تحت امر مقام قضایی است و یا صرفاً تعامل بدون فرض مامور و آمر قانونی است؟
13) ابهام = آیا دیوان عدالت اداری می‌تواند بخشنامه‌ها و آیین نامه‌های رئیس قوه قضائیه را هم ابطال کند؟
14) ابهام = بر فرض تعارض سیاست‌های کلی نظام در بخش قضایی (مصوب مجمع تشخیص) و برنامه‌های 5 ساله توسعه قضائی، (مصوب جلسات مسئولان قوه قضائیه و ابلاغی رئیس قوه قضائیه) تکلیف چیست؟ آیا استناد به اصل 158 در مورد وظیفه رئیس قوه قضائیه راهگشا خواهد بود؟
توضیح آن که نظریه تفسیری و نظریه مشورتی و استفسا شورای نگهبان در موارد اشاره هر دو قابل استفاده است، با این تفاوت که نظریه تفسیری با لحاظ نظر اکثریت 4/3 (9نفر از 12 نفر) اعضای شورای نگهبان است و برای همه مراجع لازم‌الاتباع است، اما نظریه مشورتی شورای نگهبان (استفساریه) نظریه اکثریت اعضای شورای نگهبان (7نفر از 12نفر) حجت پیدا کرده است و برای مرجع استفسار کننده و سایر مراجع ارزش مشورتی و ارشادی دارد و لازم الأتّباع نیست.
15) ابهام = سازمان تعزیرات حکومتی آیا یک شأن قضایی است که به قوه مجریه سپرده شده است؟ آیا این مسأله با قانون اساسی منافات ندارد؟
16) ابهام = بنا بر اصل 34 قانون اساسی مراجع دادخواهی باید در دسترس عموم قرار گیرد تا مردم ناگزیر نباشند برای حل و فصل دعاوی و اختلاف خود به افراد عامی فاقد صلاحیت‌های لازم برای امر قضا متوسل شوند؛ حال آن که تأسیس شورای حل اختلاف اگر مداخله در امر قضا تلقی شود، با این اصل منافات دارد.
17) ایراد = اصل 159 تصریح این عبارت: «نظام دادسرایی نیز در معیت محاکم در امور کیفری انجام وظیفه خواهد کرد»، لازم است.
18) ایراد= اصل 162 در خصوص رئیس دیوان عالی و دادستان کل و نحوه انتصاب آنها بیان شده است: «پس از مشورت با قضات دیوان عالی کشور» با ضمانت اجرا و فرآیند روشنی در خصوص تمکین به مشورت و به نوعی انتخابی بودن این دو شخصیت عالی قضایی وجود ندارد و پایه قضایی و سوابق اجرایی روشن نیست.
19) ایراد = اصل 167 عبارت... «و اگر نیابد با استناد به منابع معتبر اسلامی و فتاوای معتبر حکم قضیه را صادر نماید...» با اصل قانونی بودن جرم و مجازات مفاد اصل 36 منافات دارد و مناط اصدار حکم قاضی باید صرفاً قوانین مدونه و موضوعه باشد و لا غیر؛ در غیر این صورت باب اصدار احکام متهافت و متناقض باز خواهد شد ؛ همچنین نافی قاعده قبح عقاب بلا بیان است.
2) ایراد ـ اصل 172 قانون اساسی واژه «ژاندارمری» و «شهربانی» حذف شود و جایگزین «نیروهای انتظامی»
21) ایراد= موضوع دادگاه اختصاصی ویژه روحانیت و نقض اصل 161 قانون اساسی دائر بر اعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه‌های دادگستری است مخدوش شدن اصل استقلال و بی طرفی این نهاد قضایی و نیز صنفی بودن یا عمومی بودن صلاحیت رسیدگی آن
22) ایراد= موضوع خروج قوه قضائیه از حیطه اقتدار فردی و شورایی بودن عالی‌ترین مقام مسئول قوه قضائیه همچنان محل بحث و نظر است.
23) خلاء = اصل 168 قانون اساسی در خصوص جرم سیاسی، احصاء مصادیق مجرمانه را گوشزد کرده که تاکنون معطل مانده است ؛ البته در این خصوص ایرادی متوجه قانون اساسی نیست؛ باید با وضع قانون، این خلاء جدی رفع شود.
24) خلاء = موضوع تابعیت رئیس قوه قضائیه ـ اصل 157 و موضوع تابعیت اصلی که لازم است قید شود.
25) خلاء = ساز و کار حمایت قضایی از اتباع ایرانی مقیم خارج وجود ندارد. حال آن که وفق قسمت نخست اصل 156،قوه قضائیه پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی آحاد ملت (اتباع کشور اعم از مقیمان داخل و خارج) است و بنابر اصل61، حفظ حقوق عمومی با این قوه است.