بوروکراسی Bureaucracy

كلمات كليدي : بوروكراسي، عقلانيت، سلسله مراتب، شايستگي، وبر

نویسنده : فاطمه عمو عبداللهي

واژه بوروکراسی را نخستین‌بار شخصی به نام دوگورنی (Jean Claude Marie Vincent de Gournay: 1712-1759) در سال 1745 به کار برد. او به واژه فرانسوی bureau به معنی میز تحریر، دفتر و اداره، پسوند Cracy به‌معنای حکومت را افزود.

بوروکراسی (حکومت ادارات یا دیوان‌سالاری)، به سلسله‌مراتبی از اقتدار و مسئولیت اطلاق می‌شود که یک سازمان رسمی، برای هماهنگ ساختن فعالیت‌هایش و رسیدن به اهداف تعیین‌شده‌اش، از آن استفاده می‌کند.[1]

عناصری از دیوان‌سالاری، در فرهنگ‌های کهن مانند مصر باستان و چین وجود داشته است.[2] در مصر قدیم کار دشوار سازمان آبراهه‌ها، در سراسر کشور، سبب ایجاد اوّلین بوروکراسی وسیع شد.[3] امپراطوری‌های هخامنشی، ساسانی و روم را تنها می‌شد از طریق ساختارهای پیچیده دیوان‌سالارانه اداره کرد.[4]

اما توسعه اصلی، هنگامی رخ داد که در اواخر قرون وسطی، حکومت‌های پادشاهی مطلق مبتنی بر دیوان‌سالاری، در پایان دوره فئودالیسم، پدیدار شدند. در سده‌های 17 و 18، نخستین دیوان‌سالاری بزرگ (بعد از کلیسای کاتولیک قرون وسطی) در فرانسه، پروس و روسیه بالیده گشتند.[5]

البته بوروکراسی با اقتصاد مالی جدید توسعه یافت؛ بی‌آنکه بتوان یک رابطه علّی یک‌جانبه، میان آن‌دو برقرار کرد؛ زیرا عوامل دیگری از جمله عقلانی‌شدن حقوق، اهمیت یافتن توده مردم، تمرکز فزاینده در اثر توسعه تسهیلات در امر ارتباطات، تمرکز بنگاه‌ها و کارخانه‌ها و گسترش مداخله دولت در زمینه‌های گوناگون فعالیت نیز موثر بوده‌اند.[6]

در قرن 19 که سازمان‌های صنفی و یا شرکت‌های کوچک خانوادگی در اروپا از بین رفته و سازمان‌های بزرگ پدید آمدند، دیگر، شیوه پدرسالارانه و اقتدارگرایانه سازمان‌های تولیدی خانوادگی، کاربرد مؤثری نداشت و به شیوه‌های سازمانی رسمی‌تر و کاراتری نیاز بود. تنها الگوی موجود سازمان‌های بزرگ، سازمان‌های نظامی بودند.[7]

بوروکراسی جدید، حاصل جنبش فلسفی مشهور به ایده‌آلیسم آلمانی است؛ که شاید نخستین نظریه‌پرداز آن نیز ماکس وبر (1920-1864 :Max Weber) دانشمند علوم اجتماعی آلمانی بود. وبر نظریه خود را درباره بوروکراسی در اوایل سده 20 منتشر کرد.

نظریه وبر درباره سازمان‌ها، در دو کتاب معروف او "اخلاق پروتستان و روح سرمایه‌داری" و "اقتصاد و جامعه"، یافت می‌شود. وبر سازمان بوروکراتیک را در جامعه صنعتی امروزی، کارآمدترین نوع سازمان می‌داند.[8]

ویژگی‌های بوروکراسی

1. وجود سلسله مراتب اقتدار؛
2. انتصاب برحسب شایستگی و تخصص؛
3. ضوابط و مقررات مکتوب و از پیش تعیین‌شده؛
4. غیر شخصی بودن (بی‌طرفانه، بدون دخالت احساسات شخصی)؛
5. اجرای وظایف به‌طور مستمر، ثابت و دائمی؛
6. تقسیم کار گسترده؛
7. جدایی اموال سازمان و اموال شخصی؛
8. جدایی محل سکونت و محل کار؛
9. انحصاری نبودن مقامات و پست‌های رسمی؛

10.وجود یک نظام بایگانی منظم؛

11.وجود یک نظام انضباط و نظارت یکنواخت.[9]

البته تمام ویژگی‌های مذکور در سازمانهای رسمی واقعی پیدا نمی‌شود.[10]

بوروکراسی و قدرت

نظریه بوروکراسی وبر بر پایه‌ اندیشه‌های او درباره قدرت و اقتدار استوار است.[11] به نظر وی سازمان‌های بوروکراتیک هنجارها، مقررات و قوانینی دارند و دستوراتی صادر می‌کنند، که اطاعت از آن‌ها برای اجرای وظایف سازمان ضروری است و برای وادار کردن افراد به اطاعت، با استفاده از روش پاداش و تنبیه، انضباط را برقرار می‌کنند.

وبر انواع اقتدار را براساس منابع و انواع مشروعیّت طبقه‌بندی می‌کند و به سه‌گونه اصلی اقتدار معتقد است که عبارتند از:

1. اقتدار کاریزماتیک؛ افراد دستورهای مافوق را به علت نفوذ شخصیت او که از قدرت، تهوّر و تجربیاتش مایه می‌گیرد، می‌پذیرند؛
2. اقتدار سنتی؛ که ناشی از احترام به عادات، رسوم و سنت‌هاست؛
3. اقتدار عقلانی–قانونی؛ افراد اطاعت می‌کنند زیرا معتقدند شخصی که دستور می‌دهد، بر طبق قوانین و مقررات وضع شده به شیوه عقلانی عمل می‌کند. و چون افراد مشروعیت قوانین را پذیرفته‌اند آن‌را اطاعت می‌کنند. این نوع اقتدار برای نظریه‌های سازمان امروزی از همه مهم‌تر است و اقتدار است که ویژه سازمان‌های بوروکراتیک است.[12]

از نظر وبر، برجسته‌ترین نمونه سلطه قانونی، بوروکراسی است.[13] به گفته وی، تجربه نشان می‌دهد که نوع صرفاً بوروکراتیک سازمان، از دیدگاه "صرفاً فنی"، می‌تواند به بالاترین سطح کارآیی برسد. دلیل پیشرفت این سازمان‌ها برتری صرفاً فنی آن نسبت به هر شکل دیگر سازمان است. این نوع بوروکراسی که مبتنی بر وحدت فرماندهی است، عقلانی‌ترین وسیله کنترل انسان‌هاست که از لحاظ دقت، ثبات و انضباط سخت و قابلیت اطمینان آن، بر هر شکل سازمانی دیگر، برتری دارد.

به نظر وبر ساخت بوروکراتیک ویژگی‌هایی دارد که عبارتند از:

1) نتایج فعالیت‌ها را برای رؤسا و سرپرستان و کسانی‌که در ارتباط با آن کار می‌کنند، قابل محاسبه و پیش‌بینی می‌کند؛

2) عملیات و فعالیت‌های وسیعی را می‌توان با حداکثر کارآیی، هماهنگ و اجرا کرد؛

3) برای اجرای انواع گوناگون فعالیت‌ها و وظایف رسمی، می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد (در کلیسا، دولت، ارتش، مؤسسات خصوصی)؛

4) سازمان‌های بزرگ بوروکراتیک به‌ویژه برای اداره امور در سطح وسیع ضرورت قطعی دارد.[14]

به عقیده وبر رشد و توسعه بوروکراسی، گرایش عمده زمان ماست و نفوذ بوروکراسی روزبه‌روز در زندگی جامعه بیشتر می‌شود. جامعه‌ امروزی، با جدایی مقامات اداری، کارمندان و کارگران، از مالکیّت وسایل تولید و متکّی به انضباط و آموزش فنی، بدون بوروکراسی نمی‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد. تنها استثناء ممکن، گروه‌هایی خواهند بود که مانند دهقانان هنوز مالک وسایل معیشت خود هستند. حتی در انقلاب‌ها و اشغال کشور به‌وسیله دشمن، دستگاه بوروکراتیک به‌طور عادی به کار خود ادامه خواهد داد؛ همان‌طور که برای حکومت قانونی پیشین انجام وظیفه کرده است.[15]

کنترل قدرت

موضوع قدرت و کنترل بوروکراسی، یکی از موضوعاتی است که به‌ویژه، توجه جامعه‌شناسان را به خود جلب کرده است. بوروکراسی می‌تواند به عنوان وسیله اعمال قدرت برجامعه، مورد استفاده قرار گیرد. بنابراین، این پرسش مطرح می‌شود که چه کسی ماشین بوروکراتیک موجود را کنترل می‌کند؟

به‌نظر وبر این کنترل، فقط به میزان محدود، برروی اشخاصی که تخصص ندارند، امکان‌پذیر است، وبر اساس کنترل بوروکراتیک را دو چیز می‌داند:

1) دانش تخصصی و تجربه‌ای که در دوران خدمت در سازمان بوروکراتیک کسب می‌شود.

2) دسترسی به اطلاعات و اسناد و مدارک سازمان یا به اصطلاح "اسرار اداری".

 به عقیده وبر در جامعه امروزی فقط کارفرمایان اقتصادی می‌توانند تا حدی از کنترل بوروکراتیک برکنار باشند. بقیه جمعیّت در مؤسسات بزرگی سازمان یافته‌اند که به‌طور اجتناب‌ناپذیر تابع کنترل بوروکراتیک هستند.[16]

از نظر وی مهم‌ترین اصل سازماندهی بوروکراسی عقلانیت در شیوه عمل است. عقلانیت اعتقاد به امکان طرّاحی یک سازمان به طریقی است که تحقق هدف‌های آن به روشی کارا و موثر تأمین گردد.[17]

همچنین دانشمندانی چون وبر و ویلسون بدان اعتقاد دارند که بوروکراسی به بی‌طرفی سیاسی نیز استوار است؛ یعنی بر اصولی که مخالف گرایش افکار عمومی به تابع بودن صاحب‌منصبان انتخابی در نهادهای مربوط به قوای مقننه و مجریه‌اند. بوروکراسی نیروی محافظه‌کارانه‌ای بر حکومت اعمال می‌کند و به حفظ وضع موجود گرایش دارد.[18]

با توجه به مطالب گفته‌شده، وبر برآن است که هرچه سازمان، به نمونه‌ ایده‌آل بوروکراسی نزدیک‌تر شود، کارآیی آن در تحصیل اهداف، بیشتر خواهد بود.[19]

ارزیابی و نقد بوروکراسی

وبر کارکردهای نامطلوب دیوان‌سالاری را نادیده نگرفته بود. برای مثال مزیّت عمده دیوان‌سالاری، که همان قابلیّت آن در ارزیابی نتایج است، این نظام را در برخورد با موارد فردی، کند و خرفت می‌سازد. به همین دلیل، نظام‌های حقوقی عقلایی و دیوان‌سالاری، نتوانسته‌اند ویژگی‌های فردی را در نظر گیرند.

وبر می‌گفت که بوروکراتیزه‌شدن جهان نوین، کارش به شخصیت‌زدایی کشیده است؛ یعنی در اجرای وظایف رسمی‌اش، عشق، نفرت و هرگونه احساس صرفاً شخصی، به‌ویژه احساسات نامعقول و تخمین‌ناپذیر انسانی را بیشتر حذف می‌کند.

نظر وبر درباره عقلایی و بوروکراتیک‌شدن گریزناپذیر جهان انسانی، با مفهوم از خود بیگانگی مارکس، همانند‌ی‌های آشکار دارد. هردو معتقدند که شیوه‌های نوین سازماندهی، کارآیی و تأثیر تولید سازمان را افزایش داده و سطح تسلط انسان بر طبیعت را بس بالا برده‌اند و از طرفی به غول‌هایی تبدیل شده‌اند که آفرینندگانش را به انسانیّت‌زدایی تهدید می‌کند.[20]

وبر می‌پذیرد که بوروکراسی می‌تواند تشریفات زاید اداری را به‌وجود آورد. بسیاری از مشاغل بوروکراتیک خسته‌کننده و یکنواخت بوده و فرصتی برای خلاقیت ارائه نمی‌دهند. این بهایی است که در برابر کارآیی سازمان‌های بوروکراتیک می‌پردازیم.

تلقی ابزار ناکارآمد درباره بوروکراسی نقدهای زیر را به دنبال داشته است:

1. روش‌های بوروکراتیک کند بوده و باعث تأخیر در تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات می‌شوند؛
2. سازمان‌های بوروکراتیک، نوعی انعطاف‌ناپذیری به‌وجود می‌آورند، که کارآیی را کاهش می‌دهد. و افراد برای طفره رفتن از تصمیم‌گیری (برای احتراز از اخذ تصمیمات احیاناً نادرست و یا دارای نتایج منفی)، مسائل را به مقام بالاتر انتقال داده و از مسئولیت شانه خالی می‌کنند؛[21]
3. همه فعالیت‌های سازمان رسمی به‌صورت کتبی انجام می‌شود. این عمل علاوه بر اتلاف وقت و ضایع شدن نیروی انسانی، باعث کندی پیشرفت کار و مشکلات بعدی می‌شود. این تشریفات زاید و پیچیده را کاغذبازی (قرطاس‌بازی) می‌گویند.[22]
4. اعمال اقتدار، به منظور تأکید بر انضباط، مرئوسین را وادار خواهد کرد، برای جلب توجّه رؤسا، نقایص موجود در اجرای فعالیت‌ها را از رؤسای مافوق پنهان کرده و در نتیجه اطلاعات، به‌طور ناقص به سطح بالای سازمان برسد. این موضوع، کارآیی سازمان را کاهش می‌دهد.[23]
5. تأکید وبر بر روابط غیر شخصی یا رسمی، انتقادی مستقیم از "قوم و خویش‌بازی" رایج در بسیاری از سازمان‌ها در زمان او بود. او با تأکید بر وجود قوانین مشخص‌شده و حفظ فاصله شخصی بین خود و دیگران، در مورد اجرای قوانین سازمان، گزینش و ارتقاء کارکنان براساس شایستگی و از طریق امتحان، معتقد به دخالت کمتر احساسات شخصی است. منتقدان عقیده دارند که وبر بر روابط رسمی در سازمان بیش از حد تاکید کرده و از طرفی از روابط غیر رسمی در سازمان، که باعث بوجود آمدن انعطاف‌پذیری نسبی در سازمان می‌شود، چیزی نگفته است.[24]
6. در بیشتر سازمان‌ها قوانین و مقررات نمی‌توانند تمام موقعیت‌ها را دربرگیرند. مرتن می‌گوید: تاکید زیاد بر رعایت دقیق قوانین بوروکراسی و تخصصی و تجربه فرد در برخورد و رسیدگی به موقعیت‌های مختلف مانع انعطاف‌پذیری می‌شود. انعطاف‌ناپذیری بوروکراتیک از طریق فرمان‌برداری محض، نسبت به قواعد و مقررات در تقابل مستقیم با پیشرفت سازمان است؛[25] که اصطلاحا آن‌را "دیوان‌زدگی" نیز می‌گویند.
7. جابه‌جایی هدف‌ها و وسیله‌ها

در پایان باید گفت، به‌نظر می‌رسد که تغییرات مهمی در جهت انواع انعطاف‌پذیرتر سازمان در جوامع امروزی رخ می‌دهند. ما آن‌گونه که وبر و بسیاری دیگر بیم داشته‌اند، به چرخ‌دنده کوچکی در یک ماشین اداری عظیم که زندگیمان را اداره می‌کند، ‌تبدیل نمی‌شویم. نظام‌های بوروکراتیک، ذاتاً انعطاف‌پذیرتر از آن هستند که وبر گمان می‌کرد و سلطه آن‌ها دائماً توسط انواع گروه‌ها و سازمان‌هایی که کمتر سلسله مراتبی‌اند به رویارویی فراخوانده می‌شوند، با وجود این، ساده‌اندیشی است که آن‌گونه که برخی اندیشیده‌اند، تصور کنیم سازمان‌های بزرگ غیر شخصی به‌تدریج از میان خواهند رفت و مؤسسات غیر متمرکز و انعطاف‌پذیرتر جانشین آن‌ها می‌شوند (گیدنز به نقل از تافلر،1981). آنچه بیشتر محتمل می‌نماید، کشمکش پیوسته‌ای میان گرایش در جهت بزرگتر شدن، غیر شخصی‌شدن و سلسله مراتب در سازمان‌ها و تأثیرات مخالف است.[26]