اصطلاح «پناهنده»، «پناهندگان» و «پناهندگی» از جمله اصطلاحاتی است که در نظام حقوق بشر بسیار متداول بوده و به کرات مورد استفاده قرار گرفته است. با وجود آن که بسیاری از اصطلاحات حقوق بشری در اسناد حقوق بشر مورد تعریف قرار نگرفتهاند، اما اصطلاح «پناهنده» و «پناهندگان» دارای معنی و مفهوم مشخصی در اسناد مربوط میباشند. از آن جایی که در طول تاریخ همواره ظلم و ستمگری حکومتها، استبداد، جنگها و... وجود داشته و دارد، بنابراین همواره در این میان افرادی ترجیح داده یا مجبور به ترک وطن خود و پناه بردن به دیار دیگر شدهاند و بر این اساس پدیده و وضعیت پناهندگی به وجود آمده است. وضعیت نابسامان و شکننده پناهجویان، موجبات تضییع حقوق آنان را فراهم آورده و حتی حیات آنها را به طور جدی در معرض خطر نابودی قرار داده بود. به این ترتیب نگرانیهای جامعه بینالمللی نسبت به وضعیت این افراد و دغدغههای حقوق بشری موجب شکل گیری نظام حقوق پناهندگی و وضع مقررات ویژهای برای آنها و پیدایش حقوق پناهندگان شده است. در این مختصر، ضمن تبیین مفهوم و معنای «پناهنده» به تبیین وضعیت حقوقی و جایگاه آن در نظام حقوق بشر پرداخته میشود.
مفهوم و معنای «پناهنده»
به طور کلی «پناهنده» به شخصی اطلاق میشود که به منظور مصون ماندن از تعقیب و آزار از کشورش فرار کرده و به کشور دیگری پناه آورده باشد.[1] اما از آن جایی که مسأله پناهندگی دارای سابقه نسبتا طولانی در نظام بین الملل بوده و حتی مدتها پیشتر از شکل گیری نظام مدرن حقوق بشری در اوایل قرن بیستم و همگام با پیدایش جامعه ملل این مسأله مورد توجه قرار گرفته بود و معاهدههای دو و چند جانبهای در این راستا منعقد گردید، بنابراین تلاشهایی هم برای ارایه مفهوم و معنای اصطلاحی آن نیز صورت گرفت.[2] البته این تعاریف بیشتر مبتنی بر ارایه مفهومی از اصطلاح پناهنده برای تأمین اهداف معاهدهای حقوق بین الملل بودهاند و این شیوه در تدوین اسناد بعدی نیز مراعات گردیده است. یکی از مهمترین و نسبتا جامع ترین تعاریف مربوط به این اصطلاح در ماده یک «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان (1951)»[3] ارایه شده است. در ماده یک کنوانسیون مزبور آمده: «از نظر کنوانسیون حاضر اصطلاح «پناهنده» به شخصی اطلاق میشود که:
1- به موجب ترتیبات مورخ 12 می1926 و 30 ژوئن 1928 یا به موجب کنوانسیونهای مورخ 28 اکتبر 1933 و 10فوریه 1938 یا پروتکل مورخ 14 سپتامبر 1939 یا اساسنامه سازمان بینالمللی پناهندگان، پناهنده تلقی شده است.
2- در نتیجه حوادث قبل از اول ژانویه 1951 و به علت ترس موجه از این که به دلایل نژادی، مذهبی، ملیتی یا عضویت در بعضی گروههای اجتماعی یا داشتن عقاید سیاسی تحت تعقیب و آزار قرار گیرند، در خارج از کشور محل سکونت عادی خود به سر میبرند و نمیتوانند یا به علت این ترس نمیخواهند خود را تحت حمایت آن کشور قرار دهند یا در صورتی که فاقد تابعیت باشند و پس از چنین حوادثی در خارج از کشور محل سکونت دائمی خود به سر میبرند و نمیتوانند یا به علت ترس مذکور نمیخواهند به آن کشور باز گردند... .»
باید به این نکته توجه داشت که این تعریف در یک معاهده ارایه شده و اصطلاح «پناهنده» را میتوان به نحو بسیار گسترده تر از آنچه در این معاهده آمده تعریف نمود، آنچنان که «کمیساریای عالی پناهندگان»[4] که هم با پناهندگان معاهدهای و هم پناهندگان غیر معاهدهای سر و کار دارد، تعریف گستردهتری را ارایه نموده تا حمایتهای آن علاوه بر افرادی که مشمول کنوانسیون 1951 هستند، شامل افرادی که مشمول این تعریف نمیباشند نیز بشود و آنها را نیز در حکم پناهنده قرار دهد.[5]
مطابق تعریف حاضر دلیل اصلی پناهندگی، ترس موجه پناهنده از تعقیب و آزار به جهات متعدد نژادی، مذهبی، ملیتی یا عقیده سیاسی یا عضویت در بعضی از گروههای اجتماعی عنوان شده است. اما مشکلی که سالهای بعد از تصویب این کنوانسیون بیشتر آشکار گردید، این بود که افزودن عبارت «در نتیجه حوادثی که قبل از تاریخ اول ژانویه 1951 به وقوع پیوسته» در تعریف کنوانسیون 1951 موجب شده بود تا این کنوانسیون فقط درباره اشخاصی اجرا شود که در نتیجه حوادث قبل از این تاریخ به صورت پناهنده درآمده بودند. بنابراین طبقات جدیدی از پناهندگان از مزایای این کنوانسیون محروم میماندند تا این که بند 2 ماده یک «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان (1967)»[6] با حذف این عبارت، دایره تعریف کنوانسیون را گسترده تر نمود و از این پس، افرادی را که بعد از اول ژانویه 1951 هم به صورت پناهنده درآمده بودند نیز میتوانستند از مزایای کنوانسیون بهرهمند شوند.
جایگاه پناهندگی در اسناد
پیشینیه تدوین و انعقاد توافق نامههای بینالمللی درباره پناهندگی را میتوان از زمان تشکیل کنگرهها و کنفرانسها و رواج انعقاد معاهدات دو و چند جانبه در پایان قرن نوزدهم دانست. به عنوان نمونه در کنفرانسهای صلح لاهه (1899 و 1907) توافقهای مهمی پیرامون پناهندگی مورد پذیرش دولتها قرار گرفته و به دولتهای بی طرف حق اعطای پناهندگی به افراد طرفین متخاصم داده شده است. پس از این هم، بعد از تأسیس جامعه ملل (28 ژوئن 1919)، در 22 ژوئن 1921، شورای جامعه ملل نسبت به تشکیل کمیساریای عالی کمک به پناهندگان روسی اتخاذ تصمیم نمود و بعد از این هم توافق نامههای متعددی به تصویب رسید.[7]
تا این که اعلامیه جهانی حقوق بشر (1948)[8] در بند1 ماده 14 مسأله پناهندگی را به عنوان حقی بشری به رسمیت شناخته و مقرر داشته: «هر کس حق دارد، در برابر تعقیب، پناهگاهی جستجو کند و در کشورهای دیگر پناه اختیار نماید...». البته این حق در اسناد بعدی نظام بینالمللی حقوق بشری از قلم افتاده و مورد توجه قرار نگرفته است، ولی در اسناد مصوب در نظام منطقهای حقوق بشر نظیر ماده 18 منشور اروپایی حقوق و آزادیهای اساسی (2000)[9]، «حق پناهندگی»[10] و لزوم تضمین آن در راستای قواعد مقرر در کنوانسیون ژنو 1951 و پروتکل 1967 مورد تأیید قرار داده شده است. همچنین حق مزبور در ماده 12 اعلامیه قاهره درباره حقوق بشر در اسلام (1990) [11] نیز مورد تصریح قرار گرفته و مقرر گردیده: «هر انسانی بر طبق شریعت حق انتقال و انتخاب مکان برای اقامت در داخل یا خارج کشورش را دارد و در صورت تحت ظلم قرار گرفتن، میتواند به کشور دیگری پناهنده شود و بر آن کشور پناهنده واجب است که با او مدارا کند تا این که پناهگاهی برایش فراهم شود... .».
اما از جمله مهمترین تلاشی را که جهت حمایت از حقوق پناهندگان در سطح بینالمللی صورت پذیرفته میتوان از تصویب «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان (1951) » (به اختصار کنوانسیون 1951 ژنو) و «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان (1967) » نام برد. این دو معاهده الزام آور به طور خاص به مسأله پناهندگی و حقوق پناهندگان پرداختهاند که در تعریف پناهنده به ان دو اشاره شد.
علاوه بر این قطع نامههای متعددی از جانب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در ارتباط با حق پناهندگی و حقوق و مسایل پناهندگان نواحی و مناطق مختلف به تصویب رسیده است. [12] اعلامیهای نیز طی یک مقدمه و چهار ماده با عنوان «اعلامیهای درباره پناهندگی سرزمینی» [13] به موجب قطع نامه شماره (XXII) 2312 مجمع عمومی سازمان ملل در 14 دسامبر 1967 به تصویب رسیده است. همچنین به این موضوع در اسناد متعدد و مختلفی که در سطوح بینالمللی و منطقهای به تصویب رسیدهاند، پرداخته شده است.
حقوق و تکلیف پناهندگان
بی تردید پناهندگان نیز نظیر سایر افراد انسانی از تمامی حقوق و آزادیهای اساسی که در نظام حقوق بشر شناسایی شدهاند، بهره مند میباشند. اما با توجه به وضعیت و شرایط خاصی که پناهندگان در آن به سر میبرند، بهره مندی تنها از برخی حقوق اهمیت ویژهای مییابد و متناسب با آن شرایط نیز دارای تکالیف خاصی میباشند. در این جا به اختصار به بیان مهمترین حقوق و تکالیف پناهندگان بر اساس «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان (1951)» پرداخته میشود. اولین و مهمترین حق پناهنده این است که دولتهای متعاهد، مقررات کنوانسیون را بدون هرگونه تبعیضی از نظر نژاد یا مذهب یا سرزمین درباره وی اجرا نمایند (مراعات اصل عدم تبعیض ) (ماده 1). آزادی پناهنده در امور دینی باید مشابه اتباع آن کشور محترم شمرده شود (ماده 4) و احوال شخصیه وی تابع قوانین محل اقامتش بوده و چنانچه فاقد محل اقامت باشد، تابع محل سکونتش است (بند 1 ماده 12) و باید حقوقی که پیش تر کسب نموده و مربوط به احوال شخصیه اوست، به ویژه در ارتباط با ازدواج محترم شمرده شود (بند 2 ماده 12).
لزوم رفتار مساعد و متعارف در خصوص تحصیل اموال منقول و غیر منقول توسط پناهنده (ماده 13)، حمایتی برابر با اتباع خود از مالکیت معنوی و صنعتی پناهنده (ماده 14)، انجام مساعدترین رفتار در خصوص عضوت پناهنده در جمعیتهای غیر سیاسی و غیر انتفاعی و سندیکاهای حرفهای (ماده 15)، شناسایی حق مراجعه پناهندگان به دادگاهها و بهره مندی آنها از معاضدت قضایی و... (ماده 16)، انجام مطلوب ترین رفتار با پناهندگان در خصوص حق اشتغال و دریافت دستمزد (ماده 17) و رفتار مساعد با آنها درباره اشتغال آنها به مشاغل آزاد (ماده 18) و حرفههای آزاد علمی (ماده 19) نیز از جمله مهمترین حقوق پناهندگان و تعهدات دولتها محسوب میشود.
در خصوص رفاه و آسایش پناهندگان نیز آنها باید از سیستم جیره بندی (ماده 20)، مسکن (ماده 21)، آموزشهای عمومی (ماده 22)، امور خیریه (ماده 23) و... متناسب با وضعیت اتباع دولتهای متعاهد بهره مند شوند.
علاوه بر موارد مذکور، پناهندگان از مزایای مربوط به قوانین کار و بیمه اجتماعی (ماده 24)، مساعدتهای اداری (ماده 25)، آزادیهای رفت و آمد (ماده 26)، اوراق هویتی (ماده 27)، اسناد مسافرتی (ماده 28)، انتقال دارایی (ماده 30)، منع اخراج یا بازگرداندن (ماده 33)، کسب تابعیت (ماده 34) و... نیز مطابق مقررات کنوانسیون بهره مند خواهند شد.
در مقابل این حقوق و مزایا، پناهندگان وظایفی را در برابر دولتی که به آن پناهنده شدهاند نیز دارا میباشند. وظیفه اصلی و کلی که هر پناهنده دارد، این است که خود را با مقررات کشوری که به آن پناه آورده تطبیق دهد و قوانین و مقررات آن کشور را مراعات نماید (ماده 2). از این جهت پناهندگان نیز نظیر سایر اتباع دولتهای متعاهد ملزم به پرداخت مالیات و عوارض (ماده 29)، مراعات مقررات عمومی مربوط به خارجیان در ارتباط با آزادی عبور و مرور (ماده 26)، رعایت نظم عمومی و امنیت ملی (ماده 32) و مراعات سایر محدودیتهایی هستند که به موجب قانون داخلی آن دولتها بر آزادیها و اعمال حقوق وضع شده است.
پناهنده در فقه و حقوق ایران
مفهوم و تعریف پناهنده و پناهندگی از منظر فقهی با آنچه در اسناد بینالمللی مطرح شده متفاوت است. هر چند منابع فقهی و بینالمللی به طور مشترک حقوقی را برای پناهنده شناسایی نمودهاند، اما با این حال تقارب در این زمینه امر دشواری است.
شیخ الطایفه (شیخ طوسی) در تعریف «مستأمن»[14] آورده است: «مستأمن و معاهد هر دو به یک معنی هستند و به کسی گفته میشود که به خاطر پناهندگی و امان به سرزمین اسلامی وارد شده است نه برای اقامت دایمی».[15]
از این حیث هم از نگاه فقهی و هم از منظر منابع بینالمللی «پناهنده» بیگانهای در کشور پذیرنده میباشد، اما پناهنده به کشور اسلامی، با درخواست پناهندگی خود، از کشور اسلامی طلب امان مینماید و در واقع نگرانی عمده او از خود دارالاسلام است نه این که ]لزوما [ در وطن خود دچار مشکلی باشد، در صورتی که پناهندگان مورد نظر در حقوق بین الملل معمولا از کشور و محل سکونت عادی خود به جهت ترس از تعقیب و آزار و برای نجات جان، مال و آزادی خود به کشور دیگری پناهنده میشوند.[16] بنابراین عنصر اساسی در مسأله پناهندگی مطابق تعریف کنوانسیون «ترس موجه از تعقیب و آزار» بوده، اما عنصر اساسی در تعریف پناهندگی از نظر فقه، اختلاف دینی و در واقع «شرک» است. مشرکین به جهت ترس از تعقیب و مجازات به خاطر عقیده، از دارالاسلام تقاضای پناهندگی مینمایند تا با حفظ اعتقادات و آداب و رسوم خود، طی شرایطی خاص، از حمایت دولت اسلامی بهره مند شوند. فقهای امامیه بالاجماع پناهندگی را عقد دانستهاند و برای انعقاد آن اهلیت طرف پذیرنده را الزامی دانستهاند و در اصل تجویز آن نیز به آیه شریفه[17] و بعضی از روایات استناد کردهاند.[18] در این خصوص مباحث و اختلاف نظرهای متنوعی وجود دارد، اما با این حال مسأله پناهنده و پناهندگی فی الجمله در فقه پذیرفته شده و حقوق و تکالیفی نیز برای پناهنده مقرر شده است.[19]
کشورهای اسلامی نیز حق پناهندگی را در ماده 12 «اعلامیه قاهره درباره حقوق بشر در اسلام» مورد شناسایی قرار دادهاند. دولت ایران «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان (1951)» و «پروتکل مربوط به وضعیت پناهندگان (1967)» را طی ماده واحدهای پس از تصویب مجلس سنا در تاریخ 25 خرداد 1355 به تصویب مجلس شورای ملی رسانده است.[20] بر این اساس، دولت ایران مشابه سایر اعضای اسناد مزبور ملزم به مراعات مقررات آن نسبت به پناهندگان میباشد. علاوه بر این هیأت وزیران در مورخه 25/9/1342 مصوبهای را بنابر پیشنهاد وزیر کشور وقت ایران راجع به پناهندگان در ایران به تصویب رساندهاند که در آن ضمن پذیرش مقررات اداری خاصی برای پناهندگان، برخی از حقوق شخصی، شغلی و خدماتی برای آنها مقرر گردیده است. علاوه بر این قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل صد و پنجاه و پنجم مقرر نموده است: «دولت جمهوری اسلامی ایران میتواند به کسانی که پناهندگی سیاسی بخواهد، پناه دهد، مگر این که بر طبق قوانین ایران خائن و تبهکار شناخته شود.» جهت اجرای اصل مزبور بند 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت امور خارجه مصوب 20/1/1364 نیز تدوین و اجرای آیین نامههای مربوط به تابعیت و پناهندگی سیاسی را با همکاری وزارت کشور و سایر دستگاهها بر عهده وزارت امور خارجه گذاشته است و این مرجع نیز آیین نامه اجرایی صدور سند مسافرتی را در 10/4/1366 با اصلاحیه 15/4/1367 به تصویب رسانده است.[21]
[1] Conde , H . Victor , A Handbook of International Human Rights Terminology , second Edition , santa Barbara CA : ABC – Clio , 2002 , P. 221.
[2]- Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/IP/4/Eng/REV.1 Reedited, Geneva, January 1992, UNHCR 1979,pp.3-4.
[3]- Convention Relating to the Status of Refugees, 28 July 1951, United Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137, available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3be01b964.html [accessed 25 May 2012].
[4]- High Commissioner For Refugees (UNHCR).
Victor, OP. Cit., P. 222.. Conde, H-[5]
[6]Protocol Relating to the Status of Refugees, 31 January 1967, United Nations, Treaty Series, vol. 606, p. 267, available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3ae4.html [accessed 22 May 2012}.
[7] -هاشمی، سید محمد، حقوق بشر و آزادیهای اساسی، نشر میزان، چاپ اول، پاییز 1384،صص 606- 605.
[8]Universal Declaration on Human Rights (UDHR) 1948, UN. Doc. A/ 810, 10 December 1948
European Charter for Fundamental Rights and Freedoms.-[9]
The Right to Asylum.-[10]
[11]The Cairo Declaration on Human Rights in Islam Annex to Res. No. 49/19-p
[12]See: resolutions 1839 (XVII) of 19 December 1962, 2100 (XX) of 20 December 1965 and 2203 (XXI) of 16 December 1966 available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f05a2c.html [accessed 25 July 2011].
[13]Declaration on Territorial Asylum, 14 December 1967, A/RES/2312(XXII), available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f05a2c.html [accessed 25 July 2011].
[14] - المستأمن، بکسر المیم، هو المطالب للأمان استأمنه: طلب منه الأمان، مصباح المنیر ج 1، ص 34؛ المنجد، ص 16.
[15]- شیخ طوسی، المبسوط، ج 2، ص42؛ به نقل از قاری سید فاطمی، سید محمد، پناهندگی در فقه و حقوق بین الملل، فصلنامه مفید، شماره 1،بهار 1374ص 156.
[16] - قاری سید فاطمی، سید محمد، پیشین، ص 157.
[17]- توبه/ 6: « و ان احد من المشرکین استجارک فأجره حتی یسمع کلام الله ثم ابلغه مأمنه ».
[18]- ر. ک: قاری سید فاطمی، پیشین، ص 157؛هاشمی، سید محمد، پیشین، صص 604 و 605.
[19]- ر.ک: قاری سید فاطمی، پیشین، صص 157-180.
[20]- مهرپور، حسین، نظام بین المللی حقوق بشر، انتشارات اطلاعات، چاپ دوم، 1383، صص 413-412.
[21] -هاشمی، سید محمد، پیشین، ص 608.