معضل اعتبار معاملات سند عادی
معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه
دوشنبه ۳۱ اردیبهشت ۱۳۹۷
روزنامه اطلاعات
چکیده
اسناد عادیِ حوزه ملک و زمین به‌عنوان یکی از معضلات حقوقی کشور، از دیرباز مورد دغدغه آگاهان امر بوده است. علی‌رغم قدمت ثبت رسمی اسناد در کشورمان، متأسفانه هنوز مالکیت املاک و اراضی بسیاری تنها مستند به اسناد عادی است که این مسئله منجر به معضلات فراوانیشده است. برای مثال رئیس سازمان ثبت علت ۵۰ درصد پروندههای حقوقی را معاملات عادی می‌داند. یا در مورد پدیده زمین‌خواری کارشناسان معتقدند که اکثر شگردهای زمین‌خواری به نحوی بر پایه سوءاستفاده از اسنادِ عادیِ اموالِ غیرمنقول صورت می‌گیرد.
اسناد رسمی طبق تعریف قانون‌گذار اسنادی است که مطابق قانون و توسط مجری قانون و در حیطه اختیارات او تدوین می‌گردد و بنابراین هرگونه سندی که این شرایط را نداشته باشد یک سند عادی خواهد بود، مانند قولنامهها، بیع نامه‌ها و وصیت‌نامه‌های غیررسمی. مطالعات نشان داده است که رواج این اسناد به‌صورت وسیع در سطح کشور چهار مشکل جدی زیر را ایجاد کرده است:
1- زمین‌خواری
2- تزلزل حقوق مالکیت
3- افزایش پروندههای قوه قضائیه
4- سلب امکان سیاست‌گذاری کارا از حکومت
I. تشکیل نشدن بانک اطلاعاتی از ملک و زمین (کاداستر)
II. ناکارآمد شدن خاصیت گلوگاهی سند رسمی
III. ناکارآمد شدن سیاست‌گذاری تبعیضی و تحدیدی در قبال اسناد عادی
این گزارش سعی کرده است تا ابعاد مسئله را به گونه‌ای واضح‌تر تشریح کرده و معضلات مختلف اعتبار اسناد عادی را با ذکر مثال‌های متنوع برشمارد.
مقدمه
امروزه در سراسر دنیا موضوع «مالکیت» و روش‌های اثبات آن، یکی ازمهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی محیط کسب‌وکار شناخته میشود. فارغ از آثار مثبت دقیق بودن نظام ثبت مالکیت در کاهش دعاوی حقوقی و قضایی، افزایش امنیت روانی جامعه و حفظ بیت‌المال، همواره آثار مثبت اقتصادی آن به‌خصوص در تأمین مالی، کاهش ریسک ِسرمایه‌گذاری و بهبود عملکرد بازار مورد توجه اقتصاددانان بوده است.
از مهم‌ترین اقداماتی که سیاستگذاران در کشورهای جهان برای محترم شمرده شدن حقوق مالکیت توصیه می‌کنند، بهبود «نظام ثبتی» آن کشور است. در کشور ما ایران ثبت مالکیت به‌خصوص ثبت اموال غیرمنقول (اراضی و املاک) از سابقه دیرینه‌ای برخوردار بوده است. باوجوداین به دلیل عدم الزام مردم به ثبت رسمی دارایی‌هایشان و همچنین اعتبار و رواج اسناد عادی، مالکیت درصد قابل‌توجهی از این اراضی و املاک تنها مستند به «اسناد عادی» است.
بنا برماده ۱۲۸۷ قانون مدنی، اسنادی که در اداره ثبت اسناد و املاک و یا دفاتر اسناد رسمی یا در نزد سایر مأمورین رسمی در حدود صلاحیت آنها و بر طبق مقررات قانونی تنظیم شده باشند رسمی است.بنا بر ماده ۱۲۸۹ همین قانون هر سندی غیر از اسناد مذکور به‌عنوان سند عادی در نظام حقوقی کشور شناخته خواهد شد. به‌عبارت‌دیگر، سند عادی عبارت است از سندی که از جانب اشخاص غیررسمی بدون دخالت مأمورین رسمی تنظیم شده و یا تابع تشریفات قانونی نباشد مانند دفاتر و اسناد تجارتی، بیع‌نامه، قولنامه، چک، سفته و….
بعضی از این اسناد عادی مانند بیع‌نامه‌ها و قولنامهها از نقش اصلی خود خارج شده و رقیبی برای سند رسمی گشته‌اند. این شرایط سبب تزلزل مالکیت بر دارایی‌های غیرمنقول در کشور شده است. چنین دارایی‌هایی همواره در معرض تهدید از سوی کلاهبرداران است؛ زیرا با جعل یک سند عادی به‌راحتی می‌توان اعتبار سند عادی قبلی (و یا حتی سند رسمی) را زیر سؤال برد. امری که امکان آن برای معاملات با اسناد رسمی غیرمحتمل است. به‌خصوص با رواج سامانه‌های جدید ثبتی مثل سامانه ثبت آنی و سامانه اثرانگشت الکترونیکی که ضریب امنیت سند رسمی را دوچندان کرده است.
لازم به ذکر است که بر اساس اظهارنظرهای رسمی مقامات قضایی ۵۰ درصد پرونده های حقوقی قوه قضائیه ریشه در معاملات عادی دارد. همچنین بر اساس آمارهای غیررسمی موجود حدود ۶۰ درصد دعاوی دادگستری مربوط به حوزه ملک و زمین است که از این ۶۰ درصد حدود ۹۰ درصد دعاوی ریشه در مسئله سند عادی دارند.لذا مدیریت اسناد عادی در نظامات حقوقی و اقتصادی کشور می‌تواند بیش از ۵۰ درصد پروندههای حقوقی قوه قضائیه را حذف کرده و کارآمدی نظام قضایی کشور را اثبات نماید.
در این گزارش ابتدا با بیان چند پرونده عینی آسیب‌های مختلف سند عادی برشمرده شده، سپس درخت آسیب‌شناسی بر مبنای روابط علّی ارائه میشود.
آسیب‌شناسی سند عادی
در این بخش آسیب‌های کلان ایجادشده توسط سند عادی، در قالب مثال‌ها و نمونه‌های میدانی تبیین و تحلیل خواهد شد. هر یک از مثال‌ها، نماینده تعداد زیادی از پروندههای مطالعه شده توسط تیم تحقیق است که برای اختصار در بیان، از ذکر همه آنها خودداری شده است.
لازم به ذکر است که برای تهیه این مثال‌ها، صدها پرونده حقوقی و قضایی بررسی شده است، بیش از ۲۰۰ جلسه مصاحبه با کارشناسان و مسئولان برای تعمیق نظام آسیب‌شناسی و مجموعه راهبردها برگزار شده است و صدها نفر- ساعت بحث و تبادل‌نظر گروهی شکل گرفته است.
الف) سند عادی بستر قانونی توسعه انواع زمین‌خواری‌ها در کشور
در این گزارش زمین‌خواری به سه اقدام اطلاق میشود:
1- تصرف غیرمجاز زمین غیر
2- تغییر کاربری غیرمجاز زمین خود یا غیر
3- تفکیک غیرمجاز زمین خود یا غیر
زمینخوار می‌داند که اگر زمین متعلق به منابع طبیعی را تصرف کند یا به‌صورت غیرقانونی تغییر کاربری دهد و یا تفکیک غیرمجاز نماید بر روی آن ملک بسازد، می‌تواند با سند عادی آن را به مردم بفروشد. چراکه مردم به واسطه اعتباربخشی حکومت در محاکم و ادارات به سند عادی، این اسناد را معتبر می‌دانند و حاضرند بابت خرید ملکی که در قالب عادی معامله میشود پول پرداخت کنند.
اسناد عادی علاوه بر ایجاد انگیزه در زمینخوار برای زمین‌خواری، امکان کشف جرم وی را در فرایند زمین‌خواری از بین میبرد. در این دست پروندهها شگرد زمین‌خواران برای از بین بردن امکان کشف جرمشان این است که اسناد عادی اولیه را به شکل صوری میان خریداران و فروشندگانی می‌نویسند که یا مجهول‌المکان هستند، یا فوت کرده‌اند یا به دلیل نیاز شدید مالی و نداشتن اطلاعات زیاد، در ازای گرفتن مبلغی ناچیز حاضر به امضای سند عادی مذکور شده‌اند. بدین شکل ریسک کشف جرم زمین‌خواران و بازدارندگی مجازات‌های پیش‌بینی‌شده در قانون، در بستر سند عادی برایشان به حداقل می‌رسد.
لذا اسناد عادی بستری را فراهم می‌کنند که با افزایش احتمال تحقق آورده در سمت آورده‌های نامعادله جرم بکر انگیزه زمینخوار برای زمین‌خواری افزایش یابد و با کاهش احتمال کشف جرم و تحقق مجازات در سمت مجازات‌های این نامعادله، ترس وی از مجازات شدن کاهش پیدا کند و درمجموع این دو اتفاق، مجرم مرتکب جرم شود.
مثال) در یکی از روستاهای حومه اراک ۱۴ هکتار از زمین‌های حاشیه روستا، توسط اهالی، تصرف شد و تغییر کاربری پیدا کرد و در نهایت با دیوارکشی و تفکیک آن به قطعات کوچک‌تر، به‌صورت قولنامهای (عادی) به افرادی دیگر واگذار گشت. پس از اطلاع نیروی انتظامی از تخلف صورت گرفته، با اعلام این مسئله به سازمان منابع طبیعی به‌عنوان نهاد متولی، این نهاد به طرح شکایت از جانب دولت اقدام کرد. طی بررسی‌ها مشخص گردید که این زمین‌ها پس از تفکیک و واگذاری توسط اسناد قولنامهای به دیگران منتقل شده است که حال هر یک از قطعات این زمین‌ها به اصطلاح چندین دست گشته‌اند و امکان یافتن و یا دسترسی و اقدام علیه فرد متخلف ابتدایی عملاً غیرممکن است، چراکه در اسناد عادی معمولاً سیر نقل و انتقالات ذکر نمی‌شود. حتی اگر دادگاه به زمینخوار اصلی دست یابد، وی با تنظیم یک سند عادی صوری مدعی میشود که مثلاً یکی از اقوام دورش که فوت کرده این ملک را به وی فروخته است.
به این‌ترتیب دادگاه کیفری مذکور به دلیل عدم احراز سوءنیت متصرفین فعلی و نیافتن زمینخوار اصلی، حکم منع تعقیب آنان را صادر کرده و پرونده مختومه میشود.
مثال) در روستایی از توابع استان مرکزی، هیئت امنای ۱۵ نفری هیئت مذهبی و حسینیه روستا که خود رانماینده اهالی روستا معرفی می کردند با تصرف اراضی ملی حاشیه روستا به مساحت ۲۲ هکتار به ارزش تقریبی ۶۰۰ میلیون تومان اقدام به واگذاری خودسرانه اراضی روستا به‌صورت قولنامهای به افراد مختلف و ساخت‌وساز در آن کرده که با طرح دعوا در دادگاه علیه اعضای شورا توسط منابع طبیعی، پرونده این اراضی در زمان بررسی پرونده(تا نیمه سال ۹۳) در حال پیگیری بود. طبق اساسنامه این هیئت‌امنا وجوه دریافتی با تائید هیئت امنا قرار بود صرف امور مسجد و حسینیه روستا شود.
مثال) فردی ۱۵ هکتار زمین کشاورزی مستند به سند عادی مشاعی را در استان البرز، به قطعات ۵۰۰ تا ۱۰۰۰ متری تقسیم کرده و نصف مساحت این قطعات جدید را تحت عنوان خانه‌باغ ساخت و ساز کرد. علاوه بر آن برای هر یک از این قطعات اشتراک آب، برق و گاز گرفته و به‌صورت هیئت‌امنایی نیز سند قولنامهای (یعنی اسناد عادی جدید و صوری) برای این املاک صادر کرد.
ب) تولید فزاینده‌ی پروندههای قضایی در بستر آسیب‌های اسناد عادی
همان‌طور که در مقدمه نیز مورد تأکید قرار گرفت؛ بر اساس اظهارنظرهای رسمی مقامات قضایی۵۰ درصد پروندههای حقوقی قوه قضائیه ریشه در معاملات عادی دارد.همچنین بر اساس آمارهای غیررسمی موجود حدود۶۰ درصد دعاوی حقوقی قوه قضائیه مربوط به حوزه ملک و زمین است که از این۶۰ درصد حدود۹۰ درصد دعاوی ریشه در مسئله سند عادی دارند.لذا مدیریت اسناد عادی در نظامات حقوقی و اقتصادی کشور می‌تواند قریب به۵۰ درصد پروندههای حقوقی قوه قضائیه را حذف کرده و کارآمدی نظام قضائی کشور را اثبات کند.می‌توان گفت که اسناد عادی به دلیل عدم ثبت متمرکز سلسله ایادی (نقل و انتقالات) و اقدامات (تفکیک و تغییر کاربری) و همچنین شروط ضمن عقد و ایقاع در معاملات قبلی که صاحبان حق فعلی از آن بی‌خبرند و سایر دلایلی که در عناوین دیگر ذکر شد، حجم زیادی از پروندههای حقوقی و کیفری را به وجود می‌‌‌آورند. معامله در بستر سند عادی به دلیل مذکور، یک معامله‌‌‌ی پر ریسک است و عموم مردم متضرر ریسک مذکور هستند. در حال حاضر مسئولان امر و برخی کارشناسان راه حل عمومی این قبیل مسائل را صرفاً «افزایش سطح آگاهی‌‌‌های حقوقی» می‌دانند؛ اما باید گفت اگر چه افزایش اطلاعات حقوقی مردم امری مطلوب است، اما حاکمیت موظف است بستری امن و مطمئن برای انواع معاملات و مبادلات حقوقی و اقتصادی مردم فراهم نماید تا مردم خواسته یا ناخواسته دچار آسیب‌های مذکور نشوند.
مثال) قطعه زمینی در شهر تهران بدون داشتن سند رسمی و تنها به‌وسیله سند عادی توسط شخص «الف» به شخص «ب» فروخته میشود. در قولنامه قید میشود که شخص «ب» باید بر روی این زمین یا بیمارستان بسازد یا حسینیه و در غیر این صورت معامله منفسخ است. شخص «ب» در این زمین خانه‌ای می‌سازد و معامله منفسخ میشود و مالکیت به شخص«الف» بر می‌گردد،با این حال شخص «ب» مجموع زمین و ساختمان را به شخص «ج» واگذار میکند. شخص «ب» هنگام معامله این ملک بیان می‌دارد که فروشنده اولیه (شخص «الف») حق انفساخ داشته ولی چند سال است که از ایران مهاجرت کرده و از این حق خود استفاده نکرده است. در ادامه مأجرا شخص «ج» ملک را نوسازی و واحدهای مختلف را به اشخاص مختلف می‌فروشد ولی در مورد شرط انفساخ قرارداد معامله‌‌‌ی اول، صحبتی نمی‌کند. شخص «الف» بعد از ده سال از خارج از کشور بازمی‌گردد و تخلیه ید را خواستار میشود و به دلیل تصرف عدوانیِ ملک، از خریداران آخر (در اینجا۱۰نفر) شکایت میکند. البته به دلیل عدم تشخیص سوءنیت دادگاه حکم به مختومه شدن پرونده کرد و با یک دادخواست جدید حقوقی این موضوع پیگیری شد. دادگاه حقوقی نیز پس از احراز مالکیت آقای «الف»، بنا بر قاعده ضمان ید حکم به انتقال ملک به شخص «الف» که حق انفساخ داشته می‌دهد و در این حالت طبق همان قاعده ضمان ید، هر یدی باید به ید سابق برای جبران خسارت رجوع کند که همین امر باعث تشکیل چندین پرونده میشود؛ یعنی هر خریداری باید از فروشنده خود که خریدار قبلی محسوب میشود شکایت کند.
در مثال فوق دیدیم مالکان این ملک به دلیل ثبت نشدن اطلاعات قراردادها، از شروط عقود و ایقاعات قبلی متضرر شده‌اند. علاوه بر آن اسناد عادی از فرمت‌‌‌های استانداردی تبعیت نمی‌‌‌کنند. پروندههای بسیاری در محاکم وجود دارد که علت شکل‌‌‌گیری آن وجود الفاظ دارای ابهام، تفسیرپذیر، غیرحقوقی و گاهی اوقات غیرشرعی در اسناد عادی است.
نکته‌‌‌ی دیگر توجه به اثرات ثانویه حکم است. در یک دادخواست قاضی قانوناً موظف است صرفاً به موضوع مورد شکایت که مابین شاکی و متشاکی است رسیدگی میکند و به اثرات ثانوی حکمش چه بر طرفین پرونده و چه بر اشخاص ثالث توجهی نکند. در یک سازوکار مطلوب قضایی، حل‌وفصل یک دعوا خود نباید مولد دعاوی دیگری باشد. ایجاد سازوکارهای حقوقی برای به حداقل رساندن این اثرات ثانویه تاکنون مورد غفلت دستگاه قضا بوده است. قاعده‌‌‌ی ضمان ید که در این مثال سبب افزایش تصاعدی پروندهها شد،یکی از علل این اثرات ثانویه است.لازم به ذکر است اگر اسناد عادی با وضع موجود دیگر رواج نداشته باشد، به دلیل اطلاع از سوابق مالکیت‌ها و اقدامات، اثر قواعدی مانند قاعده ضمان ید در افزایش تعداد پروندهها سالبه به انتفاع موضوع میشود.