حمایت از حقوق اقلیت‌ها و توجه به آنها در نظام بین المللی دارای سابقه‌ای نسبتاً طولانی بوده و حتی به دوران قبل از شکل گیری نظام مدرن حقوق بشری مبتنی بر منشور سازمان ملل متحد بر می‌گردد. قبل از تشکیل سازمان ملل متحد و در زمان جامعه ملل که پس از جنگ جهانی اول تشکیل گردید، نظام بین المللی در حمایت از اقلیت‌ها به وجود آمده بود و در معاهدات دو جانبه یا چند جانبه‌ای که بین دولت‌ها منعقد می‌شد، غالباً به مساله اقلیت‌ها نیز توجه می‌شد. اما چنین توجهی بیشتر ناشی از نگاه به اقلیت‌ها به عنوان افراد و اتباع دولت آن کشورها بود.[1] ولی با پیدایش نظام مدرن حقوق بشری این نگاه تغییر نمود و اقلیت‌ها نیز به عنوان افراد بشری در ضمن اسناد عام بین المللی حقوق بشری مورد حمایت قرار گرفتند و در پرتو اصولی چون اصل عدم تبعیض و اصل برابری آنها نیز از حقوق و آزادیهای اساسی به رسمیت شناخته شده بهره‌مند گشتند. با وجود این، از آنجایی که حقوق و آزادیهای اقلیت‌ها به عنوان گروه‌های آسیب پذیر در گذشته و حتی زمان حاضر همواره مورد تعرض حاکمان و گروه اکثریت بوده و آنها از دستیابی به بسیاری از مقامات و جایگاه‌های رسمی محروم نگه‌داشته شده‌اند و از اعمال و اجرای بسیاری از حقوق به ویژه حقوقی که مرتبط با اعتقادات و آداب و رسوم ملی، قومی و مذهبی آنها هستند منع شده‌اند، ضرورت داشت تا اسناد ویژه‌ای هم در جهت حمایت خاص از آنها و توجه دادن بیشتر جامعه بین المللی نسبت به آنها تصویب گردد.[2] اعلامیه حقوق اشخاص متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی یکی از این دسته اسناد خاص بین المللی است که در 18 دسامبر 1992 طی قطعنامه شماره 135/47 طی یک مقدمه و نه ماده به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسیده است.[3]
1 – محتوای اعلامیه
در مقدمه اعلامیه حاضر آمده؛ «با تأیید مجدد این امر که یکی از اهداف اصلی ملل متحد، مطابق منشور، توسعه و حمایت از احترام و رعایت حقوق بشر و آزادیهای اساسی همگان، بدون هرگونه تبعیض بر اساس نژاد، جنس، زبان یا مذهب است؛ با تأیید مجدد باورمان به حقوق اساسی بشر، کرامت شخص انسان و برابری حقوق زنان و مردان و ملت‌های بزرگ و کوچک؛ با آرزوی ترویج و توسعه احترام به اصول مندرج در منشور[4]، اعلامیه جهانی حقوق بشر[5]، کنوانسیون منع و مبارزه با جنایت کشتار جمعی[6]، کنوانسیون بین المللی درباره محو تمامی اشکال تبعیض نژادی، میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی[7]، میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی[8]، اعلامیه محو تمامی اشکال نا بردباری و تبعیض مبتنی بر مذهب یا عقیده [9]و کنوانسیون حقوق کودک[10] و نیز سایر اسناد بین المللی مرتبط که در سطوح جهانی یا منطقه‌ای و در توافق نامه‌هایی که میان دولت‌های مختلف عضو سازمان ملل متحد منعقد گشته است؛ با الهام از مقررات مندرج در ماده 27 میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی درباره حقوق افراد متعلق به اقلیت‌های قومی، مذهبی یا زبانی؛ با توجه به این که توسعه و حمایت از حقوق افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی مشارکت در ثبات سیاسی و اجتماعی کشورهایی که آنها در آنجا زندگی می‌نمایند، است، با تأکید بر این که تداوم و ثبات در ترویج و تحقق حقوق اشخاص متعلق به اقلیت‌های ملی و قومی، مذهبی و زبانی به عنوان جزء غیر قابل تفکیک از توسعه جامعه در تمامیت آن و در چهار چوب دموکراتیک مبتنی بر حاکمیت قانون محسوب می‌شود و به تقویت روابط دوستانه و همکاری‌ها میان ملت‌ها و دولت‌ها یاری می‌رساند؛ با توجه به اهمیت ایفای نقش سازمان ملل در ارتباط با حمایت از اقلیت‌ها؛ با یادآوری اقداماتی که قبلا در نظام ملل متحد، به ویژه توسط کمیسیون حقوق بشر، کمسیون فرعی درباره منع تبعیض و حمایت از اقلیت‌ها و دیگر نهادهای تأسیسی به موجب میثاق‌های بین المللی حقوق بشر و دیگر اسناد بین المللی حقوق بشر که با هدف ترویج و حمایت از حقوق افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی، ایجاد شده‌اند؛ با در نظر گرفتن اهمیت اقدامات سازمان‌های بین المللی دولتی و غیر دولتی در جهت حمایت از اقلیت‌ها و پیشبرد حمایت ازحقوق افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی؛ اعلامیه حاضر در خصوص حقوق افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی را اعلان می‌نمایم:»
پس از ذکر این مقدمه نسبتاً طولانی که تلاش نموده بین اعلامیه حاضر و سایر اسناد حقوق بشری و فعالیت‌هایی که تاکنون صورت پذیرفته ارتباط برقرار نموده و جملگی آنها را در یک راستا و تأمین کننده اهداف مشترک قلمداد نماید، وارد متن مواد اعلامیه حاضر شده و در ماده یک به شرح زیر دولت‌ها را موظف به حمایت از وجود و هویت اقلیت‌ها نموده است:
« 1. دولت‌ها باید، وجود و هویت اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی را در قلمرو سرزمینی خود حمایت نمایند و شرایط ترویج و ارتقای هویت آنان را ترغیب نمایند.
2. دولت‌ها باید قانونگذاری‌های مناسب و دیگر راهکارها را به منظور دستیابی به این اهداف اتخاذ نمایند. »
سپس اعلامیه در ماده 2 برخی از مهمترین حقوق مربوط به اقلیت‌های مذکور را به شرح زیر مورد شناسایی قرار داده است:
«1. افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی (که از این پس افراد متعلق به اقلیت‌ها نامیده می‌شوند) حق دارند از فرهنگشان متمتع گردند، مذهبشان را اجرا و اظهار نمایند و از زبان خودشان در مجامع خصوصی و عمومی به طور آزادانه و بدون هرگونه مداخله‌ای یا هرگونه تبعیضی استفاده کنند.
2. افراد متعلق به اقلیت‌ها حق دارند در حیات فرهنگی، مذهبی، اجتماعی، اقتصادی و دولتی مشارکت مؤثر داشته باشند.
3. افراد متعلق به اقلیت‌ها حق دارند درسطح ملی و حسب مورد در سطح منطقه ای، مطابق فرایندی که مغایر با قوانین ملی نباشد در تصمیم گیری‌هایی که مربوط به اقلیت‌ها یا منطقه‌ای است که در آن زندگی می‌کنند، سهم مژثری داشته باشند.
4. افراد متعلق به اقلیت‌ها حق ایجاد و اداره انجمن‌های مربوط به خودشان را دارند.
5. افراد متعلق به اقلیت‌ها حق برقراری و حفظ ارتباط آزاد و مسالمت آمیز با سایر اعضای گروه خود و دیگر اقلیت‌ها را بدون هرگونه تبعیض دارند و حق دارند در خارج از مرزها نیز با شهروندان کشورهای دیگری از طریق منشاء ملی یا قومی یا تعلقات مذهبی یا زبانی با آنها پیوند دارند، ارتباط برقرار نمایند.»
ماده 3 اعلامیه حاضر نیز نحوه اعمال حقوق مندرج در اعلامیه را خاطر نشان ساخته و مقرر می‌نماید:
«1. افراد متعلق به اقلیت‌ها می‌توانند حقوق‌شان –به ویژه حقوقی که در اعلامیه حاضر مقرر گردیده– را چه به صورت فردی و چه به صورت جمعی به همراه دیگر اعضای گروه، بدون هرگونه تبعیضی اعمال نمایند.
2. افراد متعلق به اقلیت‌ها به جهت اعمال یا عدم اجرای حقوق مذکور در اعلامیه حاضر به هیچ شکلی نباید متحمل آسیب شوند.»
در ماده 4 اعلامیه حاضر به تعهدات دولت‌ها در راستای تدابیری که باید جهت تحقق حقوق و آزادیهای اقلیت‌ها اتخاذ نمایند پرداخته شده و چنین مقر گردیده است: «1. دولت‌ها در صورت لزوم باید تدابیری اتخاذ کنند که افراد متعلق به اقلیت‌ها بتوانند به طور کامل و مؤثر حقوق بشر و تمامی آزادیهای اساسی را بدون هرگونه تبعیض و در شرایط برابر کامل در مقابل قانون اعمال نمایند.
2. دولت‌ها باید راهکارهایی را اتخاذ نمایند که شرایط مطلوب جهت امکان و توانایی افراد متعلق به اقلیت‌ها برای نشان دادن ویژگی‌های فرهنگی، زبانی، سنت‌ها و نیز آداب و رسوم‌شان را فراهم آورد، جز در مواردی که اعمال خاص آنان ناقض قوانین ملی و در تضاد با هنجارهای جهانی باشد.
3. دولت‌ها باید در حد امکانات‌شان، تدابیری را اتخاذ نمایند تا افراد متعلق به اقلیت‌ها امکان فراگیری یا آموزش به زبان مادری خود را داشته باشند.
4. دولت‌ها در صورت مقتضی باید تدابیری در عرصه آموزشی اتخاذ نمایند تا آگاهی از تاریخ، سنت‌ها، زبان و فرهنگ اقلیت‌هایی که در قلمرو سرزمینی آنها به سر می‌برند را ترویج نمایند. افراد متعلق به اقلیت‌ها نیز باید امکان یادگیری و شناخت جامعه در تمامیت آن را داشته باشند.
5. دولت‌ها باید تدابیری اتخاذ کنند تا افراد متعلق به اقلیت‌ها بتوانند در پیشرفت و توسعه اقتصادی کشورشان به صورت همه جانبه مشارکت داشته باشند. »
ماده 5 اعلامیه نیز لزوم توجه به منافع مشروع اقلیت‌ها در سیاست‌های ملی و همکاری‌های بین دولت‌ها را مد نظر قرار داده و چنین مقرر کرده است:
«1. برنامه‌ها وسیاست‌های ملی باید با در نظر گرفتن منافع مشروع افراد متعلق به اقلیت‌ها تنظیم و به اجرا گذاشته شوند.
2. برنامه‌های همکاری و مساعدت میان دولت‌ها باید با در نظر گرفتن منافع مشروع افراد متعلق به اقلیت‌ها تنظیم و به اجرا گذاشته شوند.»
ماده 6 هم مقرر نموده؛ «دولت‌ها باید در مسائل و موضوعات مربوط به افراد متعلق به اقلیت‌ها، به ویژه با تبادل اطلاعات و دستاوردهای تجربی و عملی، برای ارتقای اعتماد و تفاهم متقابل همکاری نمایند.»
ماده 7 اعلامیه حاضر نیز بیان داشته؛ «دولت‌ها باید جهت ترویج احترام به حقوقی که در اعلامیه حاضر مقرر شده‌اند، همکاری (مشارکت) نمایند.»
ماده 8 اعلامیه نیز به نکاتی کلیدی درباره نحوه تفسیر و اجرای اعلامیه حاضر پرداخته و چنین مقرر کرده است:
«1. هیچ یک از مواد اعلامیه حاضر نمی‌تواند مانع انجام تعهدات بین المللی دولت‌ها در قبال افراد متعلق به اقلیت‌ها شود. به ویژه دولت‌ها باید با حسن نیت به تعهداتی که تحت عنوان توافق نامه‌ها یا معاهدات بین المللی پذیرفته‌اند، عمل نمایند.
2. اعمال حقوق مذکور در اعلامیه حاضر خدشه‌ای به بهره مندی هیچ کس از حقوق بشر و آزادیهای به رسمیت شناخته شده جهانی وارد نمی‌آورد.
3. تدابیری که از جانب دولت‌ها جهت تضمین بهره مندی مؤثر از حقوق مذکور در اعلامیه حاضر به عمل آورده می‌شود، اساساً به هیچ وجه نباید نافی و ناقض اصل برابر موجود در اعلامیه جهانی حقوق بشر تلقی گردد.
4. هیچ یک از مواد اعلامیه حاضر را نباید به گونه‌ای تفسیر نمود که اقدامی را بر ضد اهداف و اصول ملل متحد از جمله برابری کامل، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی دولت‌ها مجاز بشمارد. »
در پایان نیز ماده 9 اعلامیه چنین مقرر نموده است: «نهادهای تخصصی و دیگرسازمان‌های وابسته به نظام ملل متحد باید در حوزه‌هایی که در صلاحیت هر یک از آنهاست، جهت تحقق کامل حقوق و اصول مذکور در اعلامیه حاضر همکاری نمایند.»
2 – نکاتی درباره اعلامیه
اعلامیه حاضر از جهت دایره شمول آن در سطح گسترده بین المللی به تصویب رسیده که از این حیث در زمره اسناد بین المللی حقوق بشر طبقه بندی می‌شود. با توجه به این که افراد و موضوع مورد حمایت این اعلامیه مربوط به طیف و گروه‌های آسیب‌پذیر خاصی چون افراد متعلق به اقلیت‌های ملی یا قومی، مذهبی و زبانی می‌شود، از این جهت این سند را در زمره اسناد خاص بین المللی حقوق بشر تقسیم می‌نمایند. با توجه به اعتبار قانونی و ماهیت سند مذکور از حیث الزام‌آور بودن یا نبودن، از آنجایی که سند مذکور در قالب اعلامیه‌ای تدوین یافته و فاقد ارزش حقوقی و قانونی الزام‌آور می‌باشد و تنها دارای ارزش و اعتبار اخلاقی و سیاسی آن را در زمره اسناد غیر الزام‌آور حقوق بشری طبقه بندی می‌نمایند. [11]
نگاهی به آمار و ارقام منتشره از سوی نهادهای بین المللی و گزارش‌های گزارشگران ویژه درباره وضعیت نابسامان اقلیت‌ها در کشورهای مختلف و عدم عزم جدی از جانب دولت‌ها در تأمین حقوق آنان، از سویی بیانگر ضرورت توجه خاص به آنها و از سویی هم نشان دهنده عدم جدیت دولت‌ها در حمایت از آنهاست. از این حیث با وجود نقض مکرر حقوق و آزادیهای مربوط به آنان که در قالب اسناد عام الزام‌آور مختلف در نظام بین المللی حقوق بشر مورد شناسایی قرار گرفته‌اند، به نظر نمی‌رسد که تصویب چنین اعلامیه‌های فاقد ارزش قانونی بتواند تغییر مثبتی در وضعیت حقوقی آنها در سطح جهانی ایجاد نماید. به ویژه این که دولت‌ها به جهت پاره‌ای از ملاحظات سیاسی و حاکمیتی اصولاً هیچ انگیزه‌ای برای تقویت جایگاه این گونه افراد ندارند، بلکه درنقطه مقابل بیشتر تلاش می‌کنند تا با اعطای آزادیهای محدود همواره آنها را تحت نظارت و کنترل بیشتر قرار دهند.
3 – جمهوری اسلامی ایران و اعلامیه
جمهوری اسلامی ایران اعلامیه حاضر را نیز مشابه بسیاری از اسناد حقوق بشری تصویب ننموده، بنابراین هیچ گونه تعهد و الزامی نسبت به آن ندارد، گر چه حتی بر فرض تصویب آن نیز با توجه به غیر الزام‌آور بودن سند مزبور، هیچ الزام حقوقی و قانونی برای ایران ایجاد نمی‌نماید. اما با توجه به این که دولت ایران در قبل از انقلاب برخی از اسناد عام بین المللی حقوق بشر را که حاوی مقرراتی در حمایت از افراد اقلیت‌ها نیز می‌باشند نظیر میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966) بدون هیچ قید و شرطی و بطور مطلق به تصویب رسانده است که در ماده 27 آن تصریح گردیده؛ «در دولت‌هایی که اقلیت‌های نژادی، مذهبی یا زبانی وجود دارند. اشخاص متعلق به اقلیت‌های مزبور را نمی‌توان از این حق محروم نمود که به طور جمعی با سایر افراد گروه خودشان از فرهنگ خاص‌شان متمتع شوند و مطابق مذهبشان عمل نموده یا به زبان خود سخن گویند.»، لذا بر این اساس در قبال رعایت حقوق‌شان دارای تعهداتی در قبال اقلیت‌ها و جامعه بین المللی می‌باشند. به ویژه این که اصل عدم تبعیض و اصل برابری در بهره‌مندی از حقوق و آزادی‌ها که در تمامی اسناد حقوق بشری و از جمله در میثاقین که دولت ایران آنها را تصویب نموده تصریح گردیده نیز اقتضای بهره‌مندی اقلیت‌ها از تمامی این حقوق و آزادی‌ها و تعهد دولت ایران مطابق این مقررات را دارد.
در موازین اسلامی تبعیض بر اساس نژاد، زبان، رنگ و قومیت به هیچ وجه پذیرفته نشده است و از این رو در اصل 19 قانون اساسی آمده؛ «مردم ایران از هر قوم و قبیله‌ای که باشند از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند اینها سبب امتیاز نخواهد بود.»، در اصل بیستم هم بر این امر تأکید شده؛ «همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.» و به این ترتیب عدم تبعیض بر اساس زبان، نژاد و قومیت و بهره مندی برابر همه اقوام و نژادها از حقوق و آزادی‌ها در قانون اساسی به رسمیت شناخته شد و بنابراین از این حیث هیچ تمایزی بین اقلیت‌های قومی، نژادی، زبانی و سایر نژادهای ایرانی وجود ندارد.
آنچه تا حدودی در خور توجه است این که در قانون اساسی در اصل 13، اقلیت‌های دینی رسمی را شامل سه دین یهودی، مسیحی و زرتشتی ذکر نموده و در اصل 67 نیز درباره سوگند یاد نمودن نمایندگان در بدو انتخاب و نخستین جلسه مجلس آمده؛ نمایندگان اقلیت‌های دینی با ذکر کتاب آسمانی خود ادای سوگند می‌کنند اما نسبت به اقلیت‌های غیر دینی نامی در قانون اساسی ذکر نشده است. علاوه بر این در اصل 19 عدم تمایز بر اساس مذهب نیز مطرح نشده بنابراین در این قسمت پاره‌ای تمایزات بر اساس مقتضیات و رعایت مصالح جامعه اسلامی لحاظ گردیده است.
اما با توجه به عمومیت اصولی چون اصل 22، 23، 28، 29، 30، 31، 32،33، 34، 41 و... برخی ادعا نمودند که در بهره‌مندی از حقوق و آزادیهای اساسی تمایز چندانی بین اقلیت‌ها و سایر افراد جامعه وجود نداشته و حقوق برابر مورد شناسایی قرار گرفته است و حتی عدم ذکر اقلیت‌های غیر دینی را به منزله نادیده گرفتن و انکار آنها تلقی ننمودند.[12] ولی وضع پاره‌ای از مقررات عادی و جایگاه و منابع و مبانی قانون‌گذاری در این خصوص خلاف این ادعاها را ثابت می‌نماید. لذا جهت تبیین حقوق و آزادیهای مربوط به این گروه اخیر از اقلیت‌ها و همچنین شفافیت در وضعیت قانون‌گذاری ضرورت تدوین و تصویب قوانین شفاف در این حوزه وجود دارد.