نظام عرض حال، شكايت، نظام دادخواهي، نظام مكاتبات، حقوق بشر، نظام نظارتي، ساز و كار نظارتي
نویسنده : محمد ابراهيمي
هم زمان با تدوین و تصویب اسناد حقوق بشری، این دغدغه اساسی نیز مد نظر بوده که چگونه می‌شود با ایجاد و وضع مکانیزم‌ها و ساز و کارهایی موجبات اجرای اسناد حقوق بشری را فراهم آورد و حمایت موثری از حقوق و آزادیهای اساسی بشر که مورد شناسایی قرار گرفته‌اند، به عمل آورد. با وجود این که، این امر مورد اذعان بوده که یکی از مهمترین و موثرترین شیوه‌های اجرای اسناد حقوق بشری و حمایت از حقوق و آزادیهای اساسی بشر و حمایت از آنها، گنجاندن آنها در قالب قوانین و مقررات ملی است، اما از آن جایی که دولت‌ها تمایل چندانی به اتخاذ چنین شیوه‌ای نشان نداده و در نقطه مقابل گاهی اقدام به نقض و تعرض به حقوق و آزادیهای اساسی افراد می‌نمایند، لذا تدارک نظام نظارتی و اجرایی در سطح بین المللی و منطقه‌ای برای اسناد حقوق بشری مربوطه امری ضروری بوده که مورد توجه قرار گرفته است. بر این اساس غالباً دو شکل اصلی «نظام نظارتی»[1] (یا اجرایی) در اسناد حقوق بشری با عنوان «آیین (نظام) گزارش دهی»[2] و «آیین (نظام) دادخواهی »[3] شکل گرفته است تا از هنجارهای حقوق بشری حمایت به عمل آورده و بر رعایت این هنجارها توسط دولت‌ها نظارت نماید.[4] در این مختصر به معرفی و تبیین «آیین دادخواهی » در نظام حقوق بشر، به عنوان یکی از مهم ترین نظام‌های نظارتی پرداخته می‌شود.
1- مفهوم «آیین دادخواهی»
اصطلاح «آیین عرض حال» یا «دادخواهی» یا «شکایت»[5] یا «مکاتبه»[6] به مجموعه‌ای از آیین‌ها و فرآیندهای حقوقی رسمی که از طریق آن افراد، گروه‌ها یا دولت‌ها تقاضای ملاحظه و تصمیم گیری به وسیله برخی نهادهای بین المللی [یا منطقه‌ای] حقوق بشری را مطرح می‌نمایند، اطلاق می‌گردد.[7] این مجموعه مشتمل بر سند رسمی مکتوبی است که نقض یا تعرض نسبت به حمایت از حقوق بشر را که در معاهده یا دیگر قواعد حقوقی الزام آور گنجانده شده، به دولت مشخصی منتسب می‌نماید.[8]
نکته در خور توجه این که؛ اصطلاحات «عرض حال یا دادخواهی»[9]، «مکاتبه»[10]، «درخواست»[11]، «شکایت»[12]، «اتهام یا نقض»[13]، به معنای مشابه بوده و هم معنی (مترادف) هستند و غالباً در هر یک از اسناد حقوق بشری از یک یا چند تا از این اصطلاحات استفاده می‌شود و اساسا بین آنها تفاوتی وجود ندارد.[14] هر چند تنزل ترمینولوژیک «شکایت» به «مکاتبه» که متضمن معنی « پیغام» و «خبر» بوده، در حالی که «شکایت» متضمن معنای ناخوشایند «اتهام» علیه دولت است، در پذیرش آسان‌تر ساز و کار نظارتی مربوطه برای دولت‌ها مفید واقع شده، اما در واقع معنای آنها مشابه است.[15]
2- اقسام «آیین دادخواهی»
آیین عرض حال یا دادخواهی را به اعتبار سطح، محدوده و قلمرویی که دادخواهی در آن گستره صورت می‌پذیرد اعم از آن که در سطح بین المللی یا منطقه‌ای باشد می‌توان به «آیین دادخواهی بین المللی»[16] و «آیین دادخواهی منطقه‌ای»[17] تقسیم بندی نمود. اما تقسیم بندی مهم تر، تقسیم‌بندی آن به اعتبار شیوه‌های طرح شکایت یا دادخواهی است. بر این اساس، معاهدات بین المللی در راستای حمایت از حقوق بشر، دو شیوه متفاوت از آیین دادخواهی را تدارک دیده‌اند[18]؛ الف) آیین دادخواهی (شکایت) بین دولت‌ها[19] ب)آیین دادخواهی (شکایت) فردی.[20]درقالب تقسیم‌بندی اخیر، به تبیین اقسام مختلف آیین دادخواهی [شکایت] پرداخته می‌شود.
الف) آیین دادخواهی [شکایت] بین دولت‌ها
مطابق چنین شیوه‌ای، دولت‌های عضو معاهدات خاصی می‌توانند، علیه دولت‌های عضو دیگر به جهت عدم ایفای تعهدات آنها، مطابق مقررات مندرج در آن معاهدات به نهادهای نظارتی مربوطه شکایت نمایند[21]، مشروط بر آن که پیش تر چنین صلاحیتی را مورد شناسایی قرار داده باشند.
چنین شیوه‌ای، تنها در برخی از اسناد بین المللی و منطقه‌ای حقوق بشر مورد شناسایی قرار گرفته است. معاهدات بین المللی حقوق بشری که مشتمل بر مقرراتی مبنی بر جواز طرح شکایت بین دولت‌ها هستند، عبارتند از؛ مواد 11 تا 13 کنوانسیون بین المللی درباره محو تمامی اشکال تبعیض نژادی (1965)[22] و مواد 41 تا 43 میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)[23]، ماده 21 کنوانسیون منع شکنجه و دیگر رفتارها و مجازات‌های غیر انسانی، ظالمانه و تحقیر آمیز (1984)[24]، ماده 74 کنوانسیون بین المللی حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده‌های آنان (1990)[25]. در تمامی این اسناد به استثناء کنوانسیون بین المللی محو تمامی اشکال تبعیض نژادی، شکایت بین دولت‌ها، منوط به صدور اعلامیه ویژه‌ای مبنی بر پذیرش چنین صلاحیتی از جانب دو دولت عضو این معاهدات است.
این نظام نظارتی، در برخی از اسناد مصوب نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر نیز مورد شناسایی قرار گرفته است؛ از جمله این اسناد می‌توان به ماده 45 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر (1969)[26]، ماده 33 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (1950)[27] و ماده 47 منشور آفریقایی حقوق بشر و ملت‌ها (1981)[28] اشاره نمود. درباره چگونگی طرح شکایت بین دولت‌ها و شرایط و نحوه رسیدگی به ادعاهای آنها مقررات خاصی تدوین یافته‌اند که حسب مورد باید به اسناد مربوطه که چنین صلاحیتی را مقرر نموده‌اند مراجعه نمود.
ب) آیین دادخواهی [شکایت] فردی
بر اساس چنین نظامی، به افرادی که قربانی نقض حقوق بشر شده‌اند، اجازه داده می‌شود که نزد مراجع صالحه‌ای که در اسناد مربوطه تعیین شده، اقامه دعوی نمایند.
این نظام نظارتی نیز در تعدادی از اسناد بین المللی حقوق بشر به رسمیت شناخته شده که عبارتند از: پروتکل اول اختیاری مربوط به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (1966)[29]، پروتکل اختیاری مربوط به کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان (2000)[30]، ماده 22 کنوانسیون منع شکنجه و سایر رفتارها و مجازات‌های غیر انسانی، ظالمانه و تحقیر آمیز (1984)، ماده 14 کنوانسیون بین المللی درباره محو تمامی اشکال تبعیض نژادی (1965)، پروتکل اختیاری به کنوانسیون مربوط به حقوق معلولان[31] و ماده 77 کنوانسیون بین المللی حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده‌های آنان (1990).
همچنین این نظام نظارتی در اسناد مصوب نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر نظیر کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (1950) و کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر (1969) نیز مورد شناسایی قرار گرفته است. لازم به ذکر است که آیین عرض حال فردی به نهادهای مربوطه تابع شرایط و تشریفات خاصی است که در مقررات مربوطه گنجانده شده و حسب هر مورد باید به مقررات مربوط مراجعه نمود.
3- ارزیابی آیین دادخواهی
نظام‌های عرض حال عموماً به عنوان یکی از موثرترین ابزارهای حمایت از حقوق بشر شناخته می‌شوند.[32] در این نظام‌ها، مکاتباتی [شکایاتی] توسط افراد یا دولت‌های عضو که مدعی نقض معاهده مربوطه هستند به مراجع صالح تعیین شده ارایه می‌شود. از این روی، رکن نظارتی، در تفسیر معاهده و تصمیم گیری یا توصیه و اظهار نظر درباره ماهیت هر پرونده ای، کارکردی «شبه قضایی»[33] می‌یابد.[34] به ویژه این که در نظام شکایت فردی، چنین آیین رسیدگی، در مواردی می‌تواند جبران بین المللی برای قربانیان نقض‌هایی محسوب شود که جبران داخلی در دسترس نمی‌باشد. هر چند ممکن است رکن نظارتی لزوما قدرت اجرای تصمیم خود را نداشته باشد.[35]
اموری از این دست و به ویژه مقایسه این نظام با «آیین (نظام) گزارش‌دهی» که اغلب «دولت محور»[36] و «ناکارآمد»[37] دانسته می‌شود[38]، موجب شده تا این نظام به عنوان ساز و کاری واقعا موثر شناخته شود.
ولی با وجود ویژگی‌های مثبتی که در این نظام جهت حمایت از حقوق بشر می‌توان ذکر نمود، بررسی و نگاه دقیق به این نظام بیانگر نقایص و مشکلات متعددی در این گونه نظام‌ها می‌باشد. نظام دادخواهی، به ویژه در نظام شکایت بین دولت‌ها ناکارآمد است. زیرا دولت‌ها تمایلی ندارند روابط دوستانه خود با دیگر دولت‌ها را به جهت مسایل حقوق بشری قربانی نمایند و غالباً به جهات ملاحظات سیاسی، اقتصادی و... از اتخاذ چنین شیوه‌ای خودداری می‌نمایند و حتی گاهی که به چنین شیوه‌ای متوسل شوند، در این میان نیز به دنبال اغراض سیاسی دیگری غیر از دغدغه‌های حقوق بشری‌اند.[39] این امر که چنین شیوه‌ای تنها در موارد معدودی، آن هم در سطح نظام‌های منطقه‌ای (اروپایی) به کار گرفته شده، [40] مویدی بر صحت این مطلب است. نکته دیگر این که آیین عرض حال غالباً برای دولت‌های عضو جنبه اختیاری دارد و متأسفانه دولت‌هایی که بیشترین قربانیان نقض حقوق بشر در آنها وجود دارد، از پذیرش چنین صلاحیتی امتناع می‌نمایند. همچنین با وجود آن که چنین شیوه‌ای امکان تحلیل عمیق وضعیت‌های خاص را فراهم می‌آورد، ولی نمی‌توان آن را با وسعت و گستردگی عملی که در ساز و کارهای گزارش دهی، صورت می‌پذیرد، مقایسه نمود.[41] علاوه بر این آیین دادخواهی – به ویژه شکایت فردی- غالباً به راحتی در دسترس قربانیان محرومی که در معرض نقض حقوق خود قرار گرفته‌اند نمی‌باشد و فقدان منابع مالی، توانایی جسمانی، خطراتی که از جانب دولت مورد اتهام متوجه افراد یا خانواده‌های آنها می‌شود و مشکلات عدیده دیگری، موجب شده تا به کارگیری چنین شیوه‌ای بسیار محدود گردد.[42]
با وجود مشکلاتی که این نظام در عمل با آنها مواجه است، اما بی‌تردید استفاده از آن در کنار سایر نظام‌های نظارتی می‌تواند نقش بسیار مثبت و موثری در حمایت از حقوق بشر را به دنبال داشته باشد.