اشاره: يكي از بارزترين تفاوت قراردادهاي اداري با قراردادهاي پيمانكاري خصوصي منعقده بين اشخاص اين است كه اولاً: طرفين اين قراردادها در تهيه بخش عمده مفاد قرارداد و تعيين آثار آن نقشي ندارند و به عبارت ديگر، نه تنها پيمانكار با قرارداد از پيش تنظيم شده روبرو مي‌باشد، بلكه خود دستگاه اجرايي مربوطه نيز جز در مواردي كه مشخصاً به نفع دولت باشد يا نوع و مقتضاي كار ايجاب كند؛ قادر به تغيير مفاد آن نيست. ثانياً: اين قراردادها در مواردي از قواعد حاكم بر حقوق مدني، پيروي نكرده و تابع مقررات خاص حقوقي عمومي است، كه موضوع گفتار اين شماره مي‌باشد.
الف ـ برخي الزامات در تنظيم قراردادهاي اداري انعقاد قراردادهاي دولتي از شرايط و محدوديت‌هاي مختلفي برخوردارند كه به برخي از آن در نوشتارهاي اين مجموعه اشاره گرديد. از جمله آن‌ها، محدوديت در انتخاب طرف قرارداد در خريد تسليحات نظامي و دفاعي است، كه اجراي آن بر عهده سازمان‌هاي وابسته به نيروهاي مسلح مي‌باشد.
از منظر ديگري قراردادهاي دولتي به دو دسته تقسيم مي‌شوند: يك دسته از آن‌ها مانند قرارداد اجاره، رهن، وكالت و برخي خريد و فروش‌هاي كوچك از احكام حقوق مدني پيروي مي‌كنند. اين قراردادهاي حقوقي خصوصي دولت، تابع اصول حاكم بر قراردادهاي حقوق مدني است كه عبارتند از: اصل آزادي قراردادها، اصل نسبي بودن قراردادها، اصل لازم‌الاجرا بودن قراردادها و...
دسته ديگر قراردادهاي اداري دولت مانند پيمانكاري‌هاي ساختماني، ملزومات، حمل و نقل، خريد و فروش‌هاي عمده، استخدام پيماني، امتيازات و عامليت‌هاست كه بيشتر تابع نظام ويژه‌اند. در بسياري از موارد، طرز انعقاد قراردادهاي مهم دولت به موجب مقررات قانوني مانند قانون محاسبات عمومي و آيين‌نامه تضمين معاملات دولتي مصوبه 24/8/1394 هيأت وزيران، و قانون برگزاري مناقصات و آيين‌نامه‌هاي اجرايي، معين شده‌اند. انواع قراردادهاي اداري كه در دستگاه‌هاي دولتي رايج و متداول است عبارتند از: مقاطعه كاري يا پيمانكاري دولتي، امتياز، انتشار اوراق مشاركت، پيمان استخدامي، قراردادهاي مطالعه، تأليف، ترجمه و...
از الزامات دسته دوم، رعايت تشريفات مزايده و مناقصه و ممنوعيت مداخله كارمندان دولت(مصوب1327) در چنين معاملاتي است هم‌چنين قرارداد في مابين دستگاه اجرايي و شركت پيمانكاري بايد براساس دفترچه پيمان و شرايط عمومي آن تنظيم شود، كه بر مبناي قوانين جاري لازم‌الاتباع مي‌باشد.
از جمله روش‌هاي مرسوم در قراردادهاي دستگاه‌هاي دولتي روش مديريت پيمان است، كه در اين روش كارفرما اجراي كار را به مدير اجرا كه شخصي حقيقي يا حقوقي است، واگذار مي‌كند. كارفرما تمامي منابع مالي اجراي كار را پرداخت مي‌نمايد. استفاده از اين روش در بخش دولتي مستلزم اخذ مجوز است.
معمولاً پس از تهيه نقشه‌هاي اجرايي انتخاب پيمانكار صورت مي‌پذيرد. براي شركت‌هاي خصوصي يا دولتي مطابق اساس‌نامه شركت و آئين‌نامه معاملات كه به تصويب هيئت مديره رسيده باشد عمل مي‌شود و در اكثر طرح‌هاي عمراني دولتي مناقصه براساس مبلغ برآورد تعيين كننده پيمانكار مي‌باشد. روش انتخاب بر اساس كيفيت و قيمت صرفاً در مواردي كاربرد دارد كه حوزه و برآورد كار براي كارفرما به روشني و قبل از انجام خريد خدمات مشاوره قابل تعيين باشد. لذا از برآورد به عنوان شاخص اصلي در تعيين محدوده و حذف پيشنهادهاي مالي داراي قيمت‌هاي نامتناسب استفاده مي‌شود. ليكن مواردي كه در تعيين صلاحيت و ارزيابي پيمانكار مناسب لازم به نظر مي‌رسند عبارتند از: توانايي تأمين مالي اجرايي پروژه، تجربه و حسن سابقه در كارهاي قبلي، توان تجهيزاتي، توان فني و برنامه‌ريزي، تجربه در زمينه تأمين كالا و از همه موارد مهم‌تر كيفيت نيروي انساني آموزش ديده و ماهر و توانايي به پايان رساندن پروژه مي‌باشد. تعيين وزن معيارهاي صلاحيت، امتيازدهي و روش محاسبه براي هر پايه طبق آيين‌نامه كيفي مناقصه‌گران مي‌باشد.
در اين ارتباط بند الف ماده 2 قانون برگزاري مناقصات مصوب سال1383 مقرر مي‌دارد: مناقصه فرايندي است رقابتي براي تأمين كيفيت مورد نظر كه در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گري كه كم‌ترين قيمت متناسب را پيشنهاد كرده باشد، واگذار مي‌شود، لهذا پيمانكار بايد حداقل قيمت را پيشنهاد دهد.
هم‌چنين در راستاي اهداف سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كه آيين‌نامه خاصي را جهت تشخيص صلاحيت و رتبه‌بندي واحدهاي خدمات مشاوره و پيمانكاران تصويب كرده و نيز براساس آيين‌نامه معاملات دولتي و مطابق ماده 12 قانون برگزاري مناقصات در ارزيابي كيفي پيمانكاران، بايد پروانه كار با گواهي نامه‌هاي صلاحيت و در صورت لزوم رتبه آن‌ها لحاظ شود. به طوري كه صلاحيت تأييد شده پيمانكار توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي يكي از شرايط اساسي صحت انجام معامله است.
موضوع مهم ديگري كه در معاملات دولتي رعايت مناقصه است و چنان كه در نوشتار قبلي اشاره شد، اصولاً خريد كالا يا خدمات بايد نخست از طريق برگزاري مناقصات سپس ترك تشريفات مناقصه يا عدم الزام به برگزاري مناقصه صورت پذيرد.
از جمله در موارد فورس ماژور يعني وقت ضرورت ايجاب كند و دستگاه هم به تشخيص هيأت سه نفره فوق ادله محكمي داشته باشد، مي‌توان از ترك تشريفات استفاده كرد كه سريعتر به مقصود رسيده و كالا و خدماتي را تهيه كرد كه به دولت ضرر و زياني وارد نشود.
از طرفي ديگر دستگاه‌هاي دولتي علاوه بر التزام به اين كه بايد در حدود اعتبارات مصوب براي دولت ايجاد تعهد نمايند، براساس بخش نامه‌هاي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مكلفند، براي انعقاد قرارداد با پيمانكاران و مشاوران از قراردادهاي تيپ كه سازمان تهيه مي‌كند، استفاده كنند در مواردي كه مفاد قراردادهاي تيپ و پيمان و شرايط عمومي آن پاسخگو نباشد، دستگاه اجرايي بايد تغييرات مورد نظر خود را به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور انعكاس دهد تا پس از تأييد به مورد اجرا گذاشته شود.
ب ـ اركان تشكيل دهنده مشترك در تنظيم قراردادها به طور كلي تنوع روابط اجتماعي و اقتصادي باعث شده كه قراردادها نيز به تناسب آن، متنوع شوند. ليكن اركان تشكيل دهنده هر قراردادي، موضوع و نيز شرايط و تعهداتي است كه طرفين يك قرارداد براي خود تعيين مي‌كنند. البته در تنظيم هر قراردادي پس از قانون مدني كه علي‌الاصول مرجع اصلي تعيين كننده شرايط صحت قرارداد و اوصاف اصلي و تشكيل‌دهنده آن‌هاست، به ساير قوانين نيز مراجعه مي‌شود. به عنوان مثال چنان‌چه موضوع قراردادي، اجراي يك طرح عمراني از جانب يك دستگاه دولتي به يك پيمانكار خصوصي است، تابع يك سلسله ضوابط و مقررات خاص از جمله اين كه بايد درچارچوب شرايط عمومي پيمان منعقد شود، مي‌باشد. هم‌چنين اگر به اشتغال كارگر مربوط شود، بايد به قانون كار و قانون تأمين اجتماعي مراجعه كرد، يا در تنظيم قرارداد مربوط به حمل و نقل بايد به قانون تجارت رجوع نمود.
در قانون مدني ايران، جوانب مختلف دسته‌اي از قراردادها تحت عنوان عقود معين مانند بيع، اجاره، وكالت، رهن، قرض، حواله، مضاربه، مزارعه، بيان شده است. به علاوه دسته‌اي ديگري از قراردادها به استناد ماده 10 قانون مدني، منوط به اينكه مفاد آن‌ها مخالف صريح قوانين نباشد، معتبر و براي طرفين لازم‌الاجراست. هم‌چنين قراردادها از جهت ذات حقوقي و آثار آن‌ها به انواع ديگري تقسيم مي‌شوند كه دو نوع از مهم‌ترين آن‌ها عقد لازم و عقد جايز مي‌باشد. عقد لازم از قبيل خريد و فروش و يا عقد اجاره، قراردادي است كه هيچ كدام از طرفين نمي‌توانند آن را به هم بزنند مگر در قرارداد براي يك‌طرف حق فسخ پيش‌بيني شده باشد.
عقد جايز مثل عقد وكالت، قراردادي است كه هر كدام از طرفين هر وقت بخواهند مي‌توانند بدون هيچ دليلي آن را بر هم زنند. هم‌چنين از جهت تشريفات لازم براي تنظيم و اعتباري كه دارند به دو دسته ديگر يعني قرارداد رسمي يا قرارداد عادي تقسيم مي‌شوند.
1ـ عنوان قرارداد
آنچه به حل اختلاف ناشي از قرارداد كمك مي‌كند قصد واقعي طرفين از انعقاد قرارداد است نه اين كه طرفين با چه اسم و عنواني در قرارداد شناخته مي‌شوند و چه عنواني براي قرارداد خود انتخاب كرده‌اند اما بهتر است از عنوان كلي قرارداد بدون پيشوند يا پسوند استفاده شود كه نشان دهنده توافق طرفين بر موضوعي بوده است بدين‌ترتيب به راحتي براي حل اختلاف به عملكرد و تعهدات طرفين و ساير شرايط قراردادي توجه خواهد شد.
2ـ طرفين قرارداد
طرف قرارداد كسي است كه با توافق متعهد بر انجام امري مي‌شود كه ممكن است يك شخص حقيقي و يا شركت‌ها و مؤسسات دولتي و غير دولتي باشند. در خصوص صلاحيت طرف قرارداد در زمان تنظيم آن با اشخاص حقوقي بايد با ملاحظه اساس‌نامه شركت و آگهي آخرين تغييرات شركت مندرج در روزنامه رسمي معلوم شود كه آيا شركت در محدوده موضوع فعاليت خود قصد انعقاد قرارداد دارد يا خير و نيز مشخص شود چه كساني داراي نمايندگي و حق امضا اسناد و قرارداد براي شركت مي‌باشند.
هم‌چنين هنگام تنظيم قرارداد با اشخاص حقيقي مسأله، بلوغ، عقل و اين كه فرد رسمي ممنوع‌المعامله نباشد بسيار مهم است. هم‌چنين ممكن است شخصي به نمايندگي و وكالت از سوي ديگري قرارداد را تنظيم مي‌كند در اين صورت بايد برگه نمايندگي و وكالتنامه او و اعتبار آن را بررسي كرد و حتماً شماره و مشخصات آن را در متن قرارداد نوشت.
3ـ موضوع قرارداد
موضوع قرارداد مال يا عملي است كه طرفين قرارداد متعهد به تسليم يا انجام آن مي‌باشند. برخي شرايط اساسي مال يا عملي كه موضوع قرارداد است عبارتند از:
اولاً، داراي ارزش اقتصادي باشد.
ثانياً، در زمان انعقاد قرارداد، موجود، معلوم و معين باشد مثل يك دستگاه خودرو با مشخصاتي كه طرفين رؤيت كرده و از كيفيت آن كاملاً مطلع شوند.
ثالثاً، چنان چه در زمان انعقاد قرارداد موجود نباشد بايد كيفيت و كميت آن مال معلوم و معين بوده و كاملاً توصيف شود و طرف واگذار كننده متعهد به انجام توليد و ساخت آن و واگذاري آن پس از توليد با جزئياتي كه هيچ ترديدي باقي نماند بشود. مانند قراردادهاي ساخت و واگذاري كارخانه يا سازه‌هاي دريايي.
رابعاً، امكان تسليم آن باشد و از همه مهم‌تر ملك كسي باشد كه قصد واگذاري آن را دارد و الا معامله فضولي بر مال غير محسوب مي‌شود و اگر مالك اصلي رضايت به انتقال ندهد، معامله قابل ابطال مي‌باشد.
4ـ مدت قرارداد
در كليه قراردادها بايد تاريخي كه طرفين بر انتقال مال يا انجام كاري توافق مي‌كنند، درج شود. در برخي از قراردادها مدت قرارداد از جمله اركان تشكيل دهنده مهم آن مي‌باشد. مانند قراردادهايي كه موضوع آن ارائه خدمات يا انجام كار مي‌باشد و يا در قرارداد اجاره كه تاريخ از جمله شرايط صحت و اساسي آن است به نحوي كه اگر مدت اجاره معلوم نباشد، اساساً قرارداد باطل است.
توصيه مي‌شود تاريخ را هم به صورت عددي و هم به صورت حروفي درج كنند زير از نظر حقوقي آثار بسيار مهمي خواهد داشت از جمله در مواردي ممكن است تاريخ انتقال يا تاريخ انجام كار غير از تاريخ تنظيم قرارداد باشد لذا در بند جداگانه‌اي تحت عنوان مدت قرارداد بايد زمان دقيق آغاز و پايان كار تصريح شود.
اگر تاريخ شروع قرارداد به دليلي از قلم بيفتد و در قرارداد ذكري از آن نشود تاريخ امضاء قرارداد تاريخ آغاز آن محسوب مي‌شود.
5ـ مبلغ قرارداد
مبلغ يا قيمت قرارداد كه در قراردادهاي خريد و فروش به آن ثمن معامله گفته مي‌شود عبارتست از ارزشي كه در مقابل كالا يا خدمات پرداخت مي‌شود.
شايسته است ميزان و نحوه پرداخت قيمت مورد معامله دقيقاً با ذكر جزئيات اقساط و مدت آن و يا اسنادي كه به صورت چك حساب جاري و يا چك مسافرتي يا وجه نقد است توضيح داده شود تا جلوي هرگونه سوء استفاده را در اين خصوص بگيرد.
6ـ محل تنظيم قرارداد و محل انجام تعهد
به طور كلي بايد محل تنظيم كليه قراردادها معين باشد، زيرا طبق ماده 13 قانون آيين دادرسي مدني محل تنظيم قرارداد نقش مهمي در تعيين دادگاهي كه صالح در رسيدگي به اختلاف ناشي از قرارداد است، خواهد داشت.
محل انجام تعهد نيز در برخي قراردادها بايد معين شود، به خصوص در قراردادهايي كه خدماتي بايد ارائه شود يا كالايي مي‌بايست تحويل شود.
اگر محل انجام تعهد به دلايلي مشخص نشود، در محلي كه قرارداد در آن جا تنظيم شده بايد تعهد انجام بگيرد مگر اين كه طبق عرف، محل خاصي اقتضاء نمايد.
7ـ شرايط و تعهدات طرفين
شرايطي كه ضمن قرارداد تعيين مي‌شوند به يكي از سه دسته زير تقسيم مي‌شود:
الف) شرايطي كه باطل هستند و باعث مي‌شوند قرارداد نيز باطل شود مانند شرطي كه براي زمان انجام قراردادي اعلام مي‌شود بدون اين كه زمان دقيق پايان مهلت مشخص شود.
ب) شرايطي كه باطل هستند ولي به سلامت قراردادي لطمه‌اي نمي‌زند مانند اين كه فروشنده‌اي كالايي را به دستگاه دولتي بفروشد و شرط كند كه حتماً بايد فرزند وي نيز در آن اداره استخدام شود.
ج) شرايطي كه باطل هستند و تخلف از آن‌ها باعث مي‌شود براي طرف ديگر حق فسخ پيدا شود يا جريمه و خسارتي پرداخت كند.
8ـ حق فسخ
گاهي در يك قرارداد گنجاندن حق فسخ لازم است و بدين معناست كه به يك طرف اجازه يا اختيار داده مي‌شود كه قراردادي كه براي طرفين لازم‌الاجرا است، تحت شرايطي برهم زند. به اين اختيار اصطلاحاً خيار گفته مي‌شود و در قانون مدني از ده نوع خيار ياد شده است به عنوان مثال اگر سازماني خودرويي را خريداري كند و بعداً مشخص شود كه خودرو قبلاً تصادفي بوده، مي‌تواند به دليل خيار عيب آن معامله را يك طرفه به هم بزند. نكته مهم در مورد حق فسخ اين است كه خريداري كه داراي حق فسخ است، بايد پس از اطلاع از ايرادي كه در معامله وجود داشته (يا شرايطي كه خيار فسخ براي وي ايجاد شده) فوراً قصد خود را بر فسخ به طرف مقابل اطلاع بدهد. البته لازم به ذكر است كه اين بند ناظر به معاملاتي است كه درچارچوب احكام قانون مدني صورت مي‌پذيرد. ليكن ويژگي‌هاي قراردادهاي مبتني بر شرايط عمومي پيمان و چگونگي حق فسخ يك جانبه ارگان‌هاي دولتي به صورت جداگانه مورد بحث واقع شده است.
9ـ هزينه انجام موضوع قرارداد
تعيين مسئوليت هر طرف در مقابل هزينه‌هاي موضوع اجراي قرارداد مثل هزينه قانوني براي تنظيم سند رسمي اعم از هزينه دفترخانه، ماليات، عوارض و ساير حقوق دولتي يا هزينه حمل و نقل كالا، بيمه، انبارداري در قراردادهاي خريد و فروش كالا بسيار مهم است. زيرا چه بسا بي‌توجهي در تعيين مسئوليت طرف موجب بروز اختلاف و تشكيل پرونده‌اي در دادگستري شود.
10ـ امور غيرمترقبه
فورس ماژور، عبارتست از امور غيرقابل پيش‌بيني و نيز واقعه غيرمترقبه‌اي كه طرفين نتوانند مانع بروز آن شوند، مانند وقوع سيل يا زلزله و يا جنگ كه موجب تعطيلي امور شود و يكي از طرفين نتواند به تعهدات خود به موقع عمل كند. بروز چنين حوادثي گاهي باعث مي‌شود كه به طور كلي انجام موضوع قرارداد منتفي و گاهي به طور موقت در يك محدوده زماني خاص انجام تعهد ناشي از قرارداد معلق شود كه پس از مرتفع شدن آن، مجدداً بايد به قرارداد عمل شود.
معاونت فرهنگي قوه قضائيه