سازمان ملل متحد، حق وتو، شوراي امنيت، اعضاي دايمي شوراي امنيت، منشور ملل متحد، اتفاق آرا، اكثريت عددي
نویسنده : محمد بیدارمنش
وتو(veto) واژه لاتینی است به‌معنای «جلوگیری می‌کنم». وتو جلوگیری از عمل است و حق وتو، حق یا توانایی جلوگیری است. بنابراین، وتو یا حق وتو، قدرت قانونی یک دستگاه یا اعضای دستگاه برای جلوگیری از عملی در آن دستگاه یا دستگاه دیگر است. این واژه در جریان قانونی فعالیت‌های سازمان ملل‌متحد معنای خاصی دارد. در این مورد، حق وتو به‌معنای حق هر عضو دایمی شورای امنیت برای جلوگیری از تصویب اقدامی به‌وسیله اعضای دیگر است. در قوانین عمومی ملی؛ وتو حق یک مرجع صاحب اختیار برای جلوگیری از یک عمل قانونی یا واپس افکندن آن است.[1]
این اصطلاح در سازمان ملل دارای معنای خاصی است. ماده 27 منشور ملل متحد می‌گوید: جز در مورد امور نظامنامه‌ای و حل مسالمت‌آمیز اختلافات – که در این صورت طرف دعوا حق رأی نخواهد داشت – تصمیمات با رأی مثبت 9 دولت عضو شورای امنیت که شامل رأی موافق اعضای دایمی نیز باید باشد، گرفته خواهد شد. اعضای بلوک شوروی جزء اخیر را اصل «اتفاق آرا» می‌خوانند، اما کسانی دیگر آن‌را «وتو» می‌دانند.
بنابراین، حق وتو در شورای امنیت، حق یک یا چند عضو دایمی برای جلوگیری از عمل شوراست؛ هنگامی که دست کم هفت رأی موافق برای تصویب آن وجود داشته باشد. آنچه در عرف جامعه ملل قاعده‌ی اتفاق‌آرا خوانده می‌شد در اصطلاح سازمان ملل «حق وتو» نامیده می‌شود.[2]
شورای امنیت و نحوه‌ی رأی‌گیری
شورای امنیت دارای 15 عضو است که 5 عضو آن دائم و 10 عضو دیگر آن غیر دائم هستند که این 5 عضو در سال 1945 انتخاب شدند. اعضای غیر دائم شورا به مدت دو سال و توسط مجمع عمومی انتخاب می‌شوند و نمی‌توانند بلافاصله برای دوره بعد انتخاب گردند. کسب دو سوم آراء مجمع عمومی برای انتخاب هر عضو ضروری است.[3] مجمع عمومی باید در انتخاب این اعضا تقسیم‌بندی عادلانه جغرافیایی را به‌صورت ذیل رعایت نماید: دولت‌های آفریقایی و آسیایی 5 عضو، آمریکای لاتین 2 عضو، اروپای شرقی 1 عضو، اروپای غربی و سایر دول 2 عضو.[4]
به‌طورکلی رأی‌گیری در شورای امنیت با دو نوع اکثریت صورت می‌گیرد:
1. اکثریت عددی: از اکثریت عددی در مواردی که به آیین‌نامه کاری شورا مربوط می‌گردد استفاده می‌شود. بدین معنا که برای این قبیل مسایل، صرف رسیدن به 9 رأی برای تصویب کافی می‌باشد و نوع عضویت رأی‌دهنده، دائمی یا غیر دائمی مورد توجه نمی‌باشد.
2. اکثریت کیفی: در اکثریت کیفی بر عکس اکثریت عددی، نوع اکثریت رأی‌دهنده مورد توجه بوده و بایستی که 5 عضو دائم و حداقل 4 عضو غیر دائم به مسأله مطروحه رأی بدهند تا تصویب شود.
همچنین امتناع از رأی دادن یا رأی ممتنع هر یک از اعضای دائم به منزله رأی مخالف محسوب می‌گردد مگر در صورتی که اعلام نماید که این رأی به منظور ابطال تصمیم شورا نمی‌باشد در این صورت آن تصمیم معتبر خواهد بود.[5]
امتیاز حق وتو در "کنفرانس یالتا" از طرف «روزولت» رئیس‌جمهور وقت آمریکا پیشنهاد شد و به تایید رهبران انگلستان و شوروی نیز رسید. به موجب ماده 25 منشور تصمیمات شورای امنیت برای اعضای ملل‌متحد لازم‌الاجراست و اعضای سازمان، الزام‌آور بودن تصمیمات شورا را پذیرفته‌اند.[6]
انگیزه اصلی درمورد حق وتو از آنجا ناشی گردید که اعضای دائمی شورای امنیت معتقد بودند که به‌عنوان قدرت‌های بزرگ مسئولیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را دارا می‌باشند. از این‌رو هیچ یک از اعضای دائمی نباید با رأی شورای امنیت مجبور به اقدامی گردد که با آن موافق نیست.[7]
حق وتو به‌عنوان یک عامل تعیین‌کننده در شورا عمل کرده و بر ماهیت تصمیم‌گیری در این رکن ملل‌متحد تأثیر تعیین‌کننده گذاشته است. وتو بعد از خاتمه جنگ سرد کم‌تر مورد استفاده قرار گرفت اما بسیاری از شکست‌های شورا مانند مسئله کوزوو، رواندا و سربرنیتسا مربوط به آن دانسته شده است؛ به‌علاوه تهدید توسل به وتو در نشست‌های غیررسمی شورا که از آن بعضا به وتو در پستو(closet veto) تعبیر شده است اغلب اثرات تعیین‌کننده‌ای بر روند بحث‌ها داشته است.[8]
همچنین کشورهای دارنده حق وتو اغلب برای پی‌گیری مصرانه منافع خود و همپیمانانشان از «وتوی مضاعف» نیز استفاده می‌کنند. به رأی منفی یکی از اعضای دائم شورای امنیت به بخشی از پیش‌نویس قطعنامه‌ای که بعدا در مجموع آن‌را وتو می‌کند «وتوی مضاعف» گفته می‌شود.[9]
سابقه‌ی تاریخی حق وتو به‌عنوان یک امتیاز ویژه
حق وتو به‌عنوان یک حق ویژه و یک امتیاز مخصوص دارای سابقه در طول تاریخ می‌باشد به‌عنوان مثال، در روم باستان«تریبون‌های خلق» برای لغو دستورهای مأموران دیگر از حق وتو استفاده می‌کردند. مجلس لردهای بریتانیا نیز حق«وتوی تعلیقی» یا حق واپس افکندن اجرای امری را داشته است.
هر یک از اعضای مجلس لهستان در قرن‌های هفدهم و هجدهم تا 1791 حق وتو داشتند در نتیجه هر نماینده می‌توانست هرچه را که تصویب شده است خنثی کند.
درعصر جدید نیز این حق در برخی کشورهای برای روسا و پادشاهان پیش‌بینی شده است مثلا پادشاه بریتانیا حق وتو دارد، ولی هرگز از آن استفاده نمی‌کند؛ و با پیش آمدن اصل مسئولیت وزیران آن حق در عمل از میان رفته است. اما رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند قانونی را که کنگره تصویب کرده است وتو کند. مگر آن‌که کنگره آن‌را دوباره با اکثریت دوسوم تصویب کند.[10]
سابقه استفاده از حق وتو
استفاده از حق وتو توسط اعضای دایم شورای امنیت به‌طور نابرابر بوده و عامل زمان و شرایط بین‌المللی در استیفای آن بسیارموثر بوده است. تعداد قطعنامه‌های وتو شده از ابتدای تشکیل شورای امنیت تا سپتامبر 1995 به ترتیب عبارتند از 125 مورد روسیه، 84 مورد آمریکا، 33 مورد انگلیس، 22 مورد چین، 18 مورد فرانسه، جمعا 282 مورد.[11] البته پایان جنگ‌سرد موجب رهایی شورای امنیت از بند تضاد منافع سیاسی و رویارویی ایدئولوژیک ابرقدرت‌ها گردید و زمینه‌های هم‌سویی و هم‌کاری در بهره‌گیری از آراء اعضا دائمی در خصوص حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را فراهم آورد.
موافقین و مخالفین حق وتو
در استفاده از حق وتو و لزوم آن برخی از کشورها به‌عنوان موافق و حتی متقاضی بهرمندی از این حق بوده(مثل کشورهای هند، ژاپن، آلمان و برزیل) و برخی نیز مخالف این امتیاز مخصوص هستند که ذیلا به بررسی دلایل مخالفین و موافقین این امتیاز می‌پردازیم:
دلایل موافقین حق وتو
موافقان حق وتو اغلب اصرار دارند که برای نگه‌داشتن قدرتمندترین کشورها در سازمان ملل و ادامه درگیر بودن آنها در فعالیت‌های این سازمان لازم است که آنها از امتیازات ویژه در سازمان ملل برخوردار باشند در این رابطه اغلب به بحران دهه 1930 در جامعه ملل استناد می‌شود.[12]
همچنین واگذاری حق وتو در واقع مشوق و پاداشی برای قدرت‌های بزرگ بود که ضمن تشکر از آنها برای فرونشاندن آتش جنگ جهانی دوم، این سازمان بین‌المللی جدید را حفظ کرده تا به سرنوشت جامعه ملل دچار نشود و نیز یک عامل متوازن‌کننده بین صاحبان قدرت است که مانع دخالت هرکدام از آنها در حوزه نفوذ دیگری می‌گردد.[13]
از دلایل دیگر این‌که اگر حق وتو وجود نداشت، امکان داشت که برخی از قدرت‌ها همان‌طورکه در جامعه ملل اتفاق افتاد، سازمان ملل را ترک کنند. دلیل دیگر این‌که حق وتو عامل متوازن‌کننده‌ای در برابر مجمع عمومی است. دلیل دیگر این‌که حق وتو یک امتیاز قانونی است که در سال 1945 کلیه کشورهای موسس و پس از آن، اعضاء جدید سازمان با تصویب منشور ملل متحد برای پنج عضو دائم شورای امنیت پذیرفته‌اند.[14]
دلایل مخالفین حق وتو
مخالفین حق وتو بر اصل تساوی کشورها در مجامع بین‌المللی تأکید می‌کنند و آن‌را موجب تضییع حقوق جامعه جهانی می‌دانند.
بند 1 ماده 2 منشور ملل متحد به صراحت بیان می‌دارد که سازمان ملل بر مبنای اصل تساوی حاکمیت کلیه اعضای آن قرار دارد.[15] همچنین با پذیرفتن حق وتو، هرگونه اقدام از طریق شورای امنیت علیه اعضای دایم غیر ممکن می‌شود. چنانچه یکی از اعضای دایم شورا نقض صلح و یا اقدام تجاوزکارانه کند، کشور مزبور می‌تواند با استفاده از حق وتو مانع از هرگونه تصمیم‌گیری شورا علیه آن کشور شود. مانند مسأله تجاوز شوروی سابق به افغانستان که محکومیت تجاوز شوروی در شورای امنیت با وتوی این کشور مواجه گردید.[16]
تلاش برای حذف وتو
بحث‌های انجام شده در جریان کارگروه کاری نشان داد که اکثریت بزرگی از اعضای سازمان ملل از وجود حق وتو در دست پنج عضو دائمی شورا ناراضی‌اند. جنبش عدم تعهد از سال 1994 مخالفت خود را با وتو ابراز کرد و آن‌را تضمینی برای ادامه نقش ویژه و مسلط اعضای دائمی و مغایر با هدف دموکراتیزه کردن سازمان ملل دانست. جنبش عدم تعهد از دوازدهمین نشست سران در دوربان به بعد پیوسته خواستار محدود کردن حق وتو با هدف حذف کامل آن شد.
البته پیشنهادهایی نیز در ارتباط با محدود کردن و ضابطه‌مند کردن توسل به وتو توسط اعضای دائم نیز در طول بحث‌های گروه کاری مطرح شده که با مخالفت یا سکوت اعضای دائمی راه به جایی نبرده است. از جمله این پیشنهادها می‌توان به الزام استفاده‌کنندگان از وتو به توضیح علت اقدام خود به مجمع عمومی، «خویشتن‌داری» داوطلبانه اعضای دائمی در توسل به وتو، لازم شدن وتو توسط دو عضو دائمی یا بیش‌تر برای اثربخش بودن آن اشاره کرد.[17]
با توجه به زمزمه و تحقق دموکراسی، امکان اصلاحات در شورای امنیت لازم است؛ اصل اساسی برای همه‌گونه فعالیت در جامعه دموکراتیک رعایت اصل اکثریت است. عملکرد شورای امنیت بیان‌گر جامعه دموکراتیک نیست و با آن مغایرت دارد؛ شرکت‌کنندگان در اجلاس استکهلم(1990) در بیانیه پایانی خود صریحا خواستار حذف وتو شدند.[18]
دیدگاه ایران
کشور ایران نیز همواره از مخالفان این حق استعماری بوده و در سخنان مختلف مقامات عالی‌رتبه خود بر تبعیض‌آمیز بودن این حق تأکید کرده است. با توجه به تغییر شرایط بین‌المللی نسبت به اواخر جنگ جهانی دوم و حاکم شدن شرایط تعامل برابر، دوستانه و منصفانه در روابط فی‌مابین کشورها ادامه این حق ویژه برای کشورهای خاص، توسط سایر دول از جمله ایران پذیرفتنی نبوده و لزوم تجدیدنظر سازمان ملل درباره این امتیاز خاص برخی دول احساس می‌گردد؛ همان‌طور که این نکته بارها توسط مقامات رسمی جمهوری اسلامی ایران در مجامع بین‌المللی و جهانی از جمله سازمان ملل متحد بیان گردیده است.