اعمال اداری دو جانبه یا قراردادی

قرارداد اداري، مقاطعه، امتياز، قرضۀ عمومي، پيمان استخدامي، عامليت، مناقصه، مزايده، پيمانكار

نویسنده : ايمانه خليلي ورزنه

اعمال اداری دو جانبه به معنای اعمالی است که؛ منسوب به ادارات دولتی با طرفی دیگر از این اعمال، می‌باشد.[1]

اعمال اداری دو جانبه در اصطلاح به معنای قراردادها (یا اعمالی) است که؛ لااقل یک طرف آن اداره‌ای از ادارات عمومی با طرفی دیگر بوده و برای تأمین پاره‌ای از خدمات عمومی و به عنوان حقوق عمومی منعقد می‌شود.[2]

قراردادها اداری از نظام ویژه‌ای تبعیت می‌کنند که به این اعتبار به آنها قرارداد عمومی یا قرارداد اعتباری اطلاق می‌شود. اداری بودن این قراردادها به این معناست که از لحاظ تشریفات انعقاد و از لحاظ محتوا، به منظور حفظ عمومی و غبطۀ دولت، متضمن شروط و احکام ویژه‌ای هستند، که اختیارات گسترده‌ای به دولت می‌دهد، و او را در موقعیت ممتازی نسبت به طرف خصوصی خود قرار می‌دهد.

ترتیب انعقاد قراردادهای اداری

در حقوق اداری ما، قراردادهای عمومی و اداری تابع قانون محاسبات عمومی مورخ 18/6/1366 و مقررات اجرایی آن هستند.

مطابق مادۀ 79 قانون محاسبات عمومی، معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و...(به استثنای مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید بر حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده صورت می‌گیرد.

به موجب مادۀ 83 قانون محاسبات عمومی: «در مواردی که انجام مناقصه یا مزایده بر اساس گزارش توجیهی دستگاه اجرایی مربوط به تشخیص یک هیأت سه نفره مرکب از مقامات مذکور در مادۀ 84 این قانون میسر یا مصلحت نباشد، می‌توان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیأت مزبور با رعایت صرفه و صلاح دولت ترتیب انجام این گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد یا به طور کلی برای یک نوع کالا یا خدمت تعیین و اعلام خواهد نمود.»

مناقصه

مناقصه ترتیبی است که در آن سازمانهای عمومی، تهیه یا تحصیل یا خرید کالا یا خدمت مورد نیاز خود را به رقابت و مسابقه می‌گذارند و با اشخاص حقیقی یا حقوقی که کمترین قیمت یا مناسبترین شرایط را پیشنهاد می‌کنند، معامله می‌نماید.

اصول حاکم بر مناقصه عبارتند از:

1- اصل آزادی رقابت

2- اصل شایستگی داوطلبان شرکت در مسابقه

3- اصل صلاحیت تکلیفی در مورد تشریفات

4- اصل صلاحیت تخییری در امر انتخاب طرف پیمان (پیمانکار)

5- اصل مهم بودن نصاب معامله

6- اصل حضور یک شخص اداری در عقد (دستگاههای دولتی و بلدی)

7- قابل تجدید بودن مناقصه در موارد محدود.

اقسام مناقصه

مناقصه بر سه قسم است: عمومی، محدود و اختیاری. اینک به شرح هر یک از آنها می‌پردازیم:

1- مناقصه عمومی؛

روشی است که در آن دولت یا سازمانهای عمومی، انجام عمل یا خرید کالای مورد نیاز را از طریق اعلان بین عموم داوطلبان، به مسابقه می‌گذارد تا قرارداد یا شخصی که کمترین بهاء را پیشنهاد کرده است به خودی خود منعقد شود.

2- مناقصه محدود؛

آن روشی است که انجام عمل یا خرید کالا یا ترکیبی از این دو (سیستم مثل کارخانه) به مسابقه عده معدود محدودی از اشخاص حقیقی و حقوقی که مورد شناسایی سازمانهای عممی است، به اختیار این سازمانها گذارده می‌شود تا قرارداد مذکور، با شخصی که نازلترین بهاء را پیشنهاد کرده باشد، به خودی خود منعقد گردد.

چون مناقصه محدود خلاف اصل رقابت کامل و مغایر اصل آزادی معاملات و اصل شرکت برابر اشخاص در امکانات اجتماعی است، لذا از این روش همیشه نمی‌توان استفاده کرد و مقامات اداری مکلفند جز در مواردی که طبیعت کار اقتضاء کی‌کند، از این روش استفاده نمایند.

3- مناقصه اختیاری؛

ترتیبی است که اداره یا مؤسسه عمومی، خرید خدمات یا کالاها یا مجموعه کالا و خدمات معین و مورد نیاز خود را به مناقصه عمومی می‌گذارد، اما قرارداد را با شخصی که مناسب‌ترین شرایط را پیشنهاد می‌نماید منعقد می‌سازد.

در عمل،دستگاههای اداری در ذیل آگهی مناقصه، تصریح می‌نمایند که اداره در قبول یا رد همه پیشنهادها آزاد است و با این قید می‌خواهند مناقصه عمومی را به آزاد تبدیل نمایند.

روش مزایده

یکی دیگر از روشهای اداره امور عمومی در زمینه قراردادهای اداری پیش بینی شده در قانون محاسبات عمومی و برخی دیگر از قوانین و آیین معاملات دولتی، روش مزایده است.

مزایده ترتیبی است که در آن، اداره و فروش کالاها و خدمات یا هر دو آنها را از طریق درج آگهی در روزنامۀ کثیرالانتشار و یا روزنامۀ رسمی کشور به رقابت عمومی گذاشته می‌شود. قرارداد را با شخصی که بیشترین بهاء را پیشنهاد کرده یا می‌کند منعقد می‌سازد.

اقسام مناقصه

بر دو قسم است: شفاهی (حضوری) و کتبی.

1- مزایده حضوری

این مزایده را اصطلاحاً حراج نیز می‌گویند، علت حضوری نامیدن این مزایده آن است که انجام آن ساده و با تشریفات کمتر همراه است، زیرا مراحلی چون دریافت پیشنهاد کتبی یا سپردن وثیقه نقدی یا تشکیل کمیسیون و غیره در آن وجود ندارد، این روش نباید همیشه مورد استفاده قرار گیرد، بلکه استفاده از آن منحصر به موارد و مواقع فوری و غیرمهم است. این معنا در بند مادۀ 70 قانون محاسبات عمومی مصوب 1349 و مادۀ 82 قانون محاسبات عمومی 1366 و مادۀ 37 آئین معاملات دولتی درج گردیده.

2- مزایدۀ کتبی

در این نوع، عمل مزایده به صورت کتبی و با تشریفات به مراتب بیشتر از مزایده حضوری انجام می‌پذیرد، با این قید که در معاملات جزیی و متوسط تشریفات ساده است ولی در معاملات عمده تشریفات زیاد می‌باشد مانند انتشار آگهی مزایده، ترتیب تشکیل کمیسیون مزایده، نحوه تصمیم‌گیری در این کمیسیون و اعلام نتایج.[3]

اقسام قراردادهای اداری

قراردادهایی که در دستگاهها رایج و متداول است عبارتند از:

1- مقاطعه یا پیمانکار دولتی

قراردادی است که به موجب آن اداره یا مؤسسۀ دولتی، انجام عمل و یا فروش کالایی را با شرایط معینی در قبال فرد یا بها و در مدت معینی به شخص یا اشخاص معینی به نام مقاطعه کار واگذار می‌کند. موضوع مقاطعه ممکن است ایجاد ساختمان یا حمل ونقل و یا راهسازی یا تهیه و تدارک کالا یا انجام عملی دیگر باشد (مادۀ 11 قانون مالیات بر درآمد 1339)

2- امتیاز

قراردادی است که به موجب آن دولت و یا مؤسسات وابسته به آن طبق شرایط معین، ادارۀ یک امر عام المنفعه و یا بهره‌برداری از یک ثروت ملی را به طور انحصاری به شخص یا اشخاص معینی واگذار می‌کند که در مدت معینی به سرمایۀ خود اداره یا بهره‌بردار کند و در ازای کار و زحمت خود، وجوهی را از مصرف کنندگان یا از دولت دریافت دارد و یا سهمی از منافع خود را به دولت بپردازد؛ در مورد اول مانند امتیاز برق و آب و تلفن، در مورد دوم مانند استخراج معادن و یا صید ماهی.

3- قرضۀ عمومی

قراردادی است که به موجب آن دولت با انتشار اوراق قرضه وجوهی را به عنوان وام با سود معینی از شخص یا اشخاص معین دریافت می‌کند که در سررسید مدت معینی اصل و سود آن را به وام دهنده برمی‌گرداند. (قانون انتشار اوراق قرضه و اسناد خزانه مورخ 1348 و 1352 قانون تجارت)

4- پیمان استخدامی

قراردادی است که به موجب آن شخص معینی بااجرت معین و به مدت معینی به استخدام دولت درمی‌آید؛ مانند استخدام روزمزد و یا استخدام پیمانی. (تبصر. مادۀ 8 قانون استخدام کشوری)

5- عاملیت

قراردادی است که به موجب آن شخص یا اشخاص، از طرف مؤسسۀ عمومی در مقابل گرفتن حق العمل اری معین، برای اجرا و ادارۀ عملیات معینی به کار گماشته می‌شوند. (تبصرۀ 2 مادۀ 1 قانون نفت مورخ 1336 و نیز قانون تجارت)

قراردادهای امتیاز و عاملیت معمولاً برای اکتشاف و استخراج نفت و یا پخش کالاهای انحصاری دولت منعقد می‌شود. قراردادهای نفتی، نوع خاصّی از قراردادهای دولتی و عمومی و تابع نظامات ویژه‌ای هستند.

6- قرارداد الحاقی

قرارداد الحاقی و قرارداد جمعی (کارگری) حوزۀ جدید مشترکی بین حقوق عمومی و حقوق خصوصی است. این قراردادها از لحاظ آنکه ادارات دولتی و سازمانهای صنفی و کارگری در برابر طرف قرارداد خود از اختیارات حقوق عمومی برخوردار هستند باید آنها را جزء قراردادهای عمومی محسوب کرد.

سقوط قراردادهای اداری

قراردادهای اداری به یکی از طرق زیر ساقط می‌شوند:

1- اجرای تعهد و انقضای مدت؛

قراردادهای اداری معمولاً با اجرای کامل تعهدات مقرر منتفی و ساقط می‌شوند.

2- فسخ و بازخرید؛

قرارداد ممکن است قبل از انقضای مدت به پایان برسد و آن زمانی است که؛ قرارداد به عللی مانند مقتضیات عمومی یا تخلف پیمانکار در انجام تعهداتش فسخ شود.

3- بازخرید؛

در مورد امتیازات علاوه بر فسخ، ممکن است بازخرید نیز به قرارداد پایان دهد و آن عبارت است از نوعی سلب مالکیت از صاحب امتیاز و خرید اموال و تأسیسات او است.

در مواردی که پیمانکار طبق مقررات و شرایط پیمان دارای حق فسخ باشد او نمی‌تواند مادام که تقاضای فسخ وی مورد قبول اداره یا مقامات قضایی قرار نگرفته اجرای قرارداد را متوقف سازد.

4- فوت پیمانکار؛

چنانچه قرارداد وتعهد، جنبه شخصی داشته باشد؛ یعنی قرارداد به اعتبار شخص پیمانکار منعقد گردیده باشد، فوت او سبب ساقط شدن قرارداد خواهد بود.

5- ورشکستگی پیمانکار

6- وجود قوۀ قاهره؛

در صورت وجود قوۀ قاهره، ماندن وقوع جنگ در عمل، اجرای قرارداد مقدور نیست.[4]. [5]